季乃禮：政治負面效應與官員“不敢為”心態評析

負面效應是美國的學者在研究選舉時發現的，指在各種信息處理中，相對于同等程度的正面信息，人們會更加倚重負面的信息。換言之，態度的形成不是一個正反兩面簡單相減的過程，負面的評價具有更大的權重。①

上級官員評估下級官員時，負面性信息占據很大權重

美國的負面效應研究主要是選民面對候選人的反應。盡管研究對象與中國有差異，但對于中國政治的研究也有啟示，中國政治中的負面效應主要不是體現在民眾與官員之間，而是存在于官員之間，具體來說指下級官員在從事行政行為時，某方面出現了問題，上級官員在對該官員正反兩方面的信息評估中，負面性方面占據了很大權重，甚至僅僅依賴負面性方面，就否定了官員其他正面的信息。可以說，負面效應所帶來的負面性偏見是目前官場中一種較為普遍的思維方式。

負面效應與中國的政治制度有著很大關系。負面性偏見的來源多是上級官員，同時他們還是負面性偏見的具體實施者，即他們用負面性偏見評估下級官員。中國的政治體制中，官員現有職位的維系、乃至于升遷，除了自身的政績外，很重要的掌握在上級官員的手中，具體來說，官員的升遷必須有上級官員的舉薦，然后組織部門考察。這就決定了官員必須與上級領導搞好關系。負面性偏見產生的重要原因就在于領導與下級之間關系一般，甚至是惡化，某些領導僅僅依據官員的某一否定性方面就決定了該官員的命運。除了上級領導個人的喜好外，另外一個原因在于上級官員的自我保護。一旦自己的下屬被媒體或網絡曝光，或者被上級部門查處等，這些官員害怕下屬官員的不當行為牽連到自己，導致對下屬的處理過嚴過重。

官員的負面性思維也與我們的政治文化有關。長期以來我們在評價一些歷史人物和事件時往往以偏概全。自孔子以來，倡導中庸，即在兩個極端中間尋找平衡點。評價人物也應該如此，應該根據某人的功過得失進行綜合評價。由于五四以來打倒孔家店，孔子的這套中庸之道被拋棄，取而代之的是一分為二的思維方式，對人物作簡單的好、壞的二分。這種思維方式從最早來說，應該是戰爭年代形成的，倡導階級斗爭，實行敵我二分。但是“馬上得天下不能馬上治天下”，我們不應該用戰爭的思維方式來治理國家，當然也不能用這種思維方式來評價官員，否則就會帶來悲劇性的后果。

目前的高壓反腐和網絡興起所帶來的壓力，使官員的負面效應出現的概率大大增加

負面性思維需要有針對的對象，即做出負面行為的官員。高壓反腐導致官員的不當行為不斷出現。本屆政府與往屆政府最大的不同在于加強了對官員的約束，以下方面導致官員不當行為增加：

一是打破了原來的一些潛規則。這些潛規則與法律之間存在著矛盾，在現實的實踐中這些潛規則往往凌駕于法律之上。譬如一些官員貪污之后，一旦身居閑職，或者退休之后，就意味著安全著陸。或者某些地方依然存在著用忠誠換貪污的做法。但是本屆政府上臺之后，打破了這些潛規則，使對官員的約束重新回歸到法律的天平。過去一些成為擺設的法律、規范等，現在變成真正對官員約束的利器，這無疑增加了對官員的約束。

二是密集出臺了一些規定。中共中央陸續出臺了八項規定、反四風等，對官員的行為進行了嚴格的規定，包括衣食住行、婚喪嫁娶以及各種節假日等。同時全國各地配備了數量不等的監督員，對官員的行為進行監督，一旦發現有違反的官員，立即進行舉報、查處。規定越多，束縛越多，官員犯錯誤的可能性越大。

三是制度的規定。本屆政府對制度做出了一些規定，譬如黨的系統加強巡視制度，政府系統中設立巡回法庭等。

以上各種制度、規范、規定的出臺和嚴格執行，導致對官員的約束越來越嚴，官員犯錯的可能性越來越大。網絡的出現使官員負面新聞不斷。過去對官員的監督多是一個自上而下的過程，新聞對官員的監督是次要的，即一些官員違法違規的行為，多是上級部門發現的，定論之后再通過媒體公布。媒體對官員的監督有所限制，尤其體現在對上級官員的監督上，即只有底層部分官員的違法、違規事實，是由媒體發現，然后引起有關部門的注意，最終啟動司法程序。但是網絡興起之后，由原來的自上而下的過程，變成了自下而上和自上而下的互動過程。對官員監督出現了一些變化：

其一，實施監督的主體由上級官員、媒體變成了廣大網民，即每個網民都可能發現官員的違法行為，然后把相關事實公布到網上去，官員違規、違法之后被曝光的概率增大。其二，打破了上下級官員之間的通行的一些規則，即使上級一些官員想對下屬有所庇護，但事實在網上公布之后，網絡輿論形成的壓力使他們之間的潛規則被打破。原來能夠滅火的一些事件，在網絡時代已經變得不可能。其三，網絡信息源與輿論形成的無縫銜接導致官員沒有時間調查真相，尤其對基層政府影響較大。由于基層政府應對輿論壓力能力不足，當一些官員出現負面行為時，基層政府沒有時間分析事件的真相，為了應對輿論壓力，根據網絡輿論而不是事件的真相做出對官員的處罰，導致決策的偏差。

負面效應與官員的不作為之間存在何種關聯？負面效應與目前的政治制度相關，對官員評估的主動權掌握在上級官員手中，且這種評估具有很大的隨機性，主要取決于上級官員的好惡，一旦讓領導討厭，負面效應就可能出現。當然，目前的高壓反腐和網絡興起所帶來的壓力，使官員的負面效應出現的概率大大增加。因此，負面效應的出現與負面行為曝光概率增加、領導評估的隨意性相關。在這種情況下，或者與上級領導搞好關系，或者是不作為。但處于網絡和更上層級監督所帶來的壓力，僅僅搞好關系也不是安全之策，而不作為是最好的選擇，因為不作為就不會出現負面行為，就不會受到黨紀國法的懲處，盡管不作為不可能晉升，但是可以自保。

破除負面效應，營造健康的政治生態

如何破除負面效應？根據以上的分析，我們可以從以下方面入手。

一是對官員的評估體制應該更趨合理，即打破官員的一言堂，使評估體制更加民主化、科學化，由過去官員一個人說了算，變成采納眾人之言。同時評估中盡量增加客觀化的評估指標，減少人為的因素。

二是改變思維方式，由極端的思維方式變為中庸的思維方式，當官員的負面行為出現時，綜合考察官員的各種表現，然后做出處理決定。這種綜合性體現在兩方面：一是事件本身的綜合性考察，不能僅僅根據某個敏感的詞匯就匆忙下結論，而是將事件的來龍去脈搞清楚，結合各種因素做判斷；二是根據官員的以往表現，結合當前事件做判斷。

三是約束的明確化。必須對官員的各種約束明確規定，使官員心中有數，同時讓執法者也有法可依，一切按照黨紀國法辦事，就會避免官員評估中的偏差。

四是正確對待網絡輿論。面對網絡輿論，首先要以事實為依據，而不能屈從于輿論的壓力，調查完事件的真相之后，再通過媒體或網絡做出說明。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）