浙江樂清“回扣地”建房后遺癥

郭鵬 鄭旭

樂清農民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破，但在胡應潘看來，“回扣地”模式既不算改革，也不算創新，僅僅是征地過程中政府對農民的讓步。

浙江省樂清市樂成街道中心村是當地知名的小康村。但如今，中心村卻不得不面臨300余萬元村集體經濟賬戶被凍結、村委會辦公樓被查封的現實。

事情源于中心村20余畝“回扣地”在委托代建過程中，村委會與樂清市廣豐房地產開發有限公司就工程代建合同存有糾紛。

據樂清市住建局相關科室負責人稱，樂清近些年有多個村莊在“回扣地”代建過程中發生問題并導致工程停滯。

樂清是全國最早在農村集體土地征用過程中采取“回扣地”政策的城市。盡管這一政策幾經完善和修改，但仍于2007年被市政府廢止。但在政協樂清市十屆委員會委員林愛萍看來，“回扣地”在使用環節的遺留問題仍有待解決。

“合同在蓋章、簽字方面都有問題，很多村民對這份合同不知情。上屆村委會主任背著村民在回扣地上做文章，如今卻要我們來還賬?！?0月19日，談及村里已成僵局的“回扣地”建房一事，中心村現任村委會主任柯雪樂氣憤地說。

代建工程糾紛

2003年1月，樂清市國土資源局與樂成鎮（現為樂成街道）中心村簽訂統一征地補償協議，中心村200余畝水田被征用。根據當時的政府文件精神，國土局于次年按征用土地面積的10%返給該村20畝“優惠用地指標”，算是落實了“回扣地”政策。這些“回扣地”土地性質為國有用地，村集體可用來興辦企業及建設住宅。

由于當時樂清農村沒有可以借鑒的經營方式，柯雪樂說，中心村的“回扣地”一直閑置。隨著樂清房地產市場的逐漸火爆，彼時，當地農村開始選擇用“回扣地”開發商品房。

2008年，中心村多次召開村民代表會議，就“回扣地”使用方案進行討論，最終確定采取委托一家開發商帶資代建的形式對“回扣地”進行商品房開發。“其他村都在用回扣地建房?！笨卵坊貞洝?/p>

由于農民在資金及建設資質方面的限制，樂清農村在“回扣地”建房時只能采取委托代建模式。前述樂清市住建局科室負責人告訴《民生周刊》，“回扣地”代建企業大多來自樂清本地，“因為回扣地建房的面積規模有限，知名開發商不會因為兩棟樓而從外地趕來?！?/p>

中心村“回扣地”經過招拍掛，最終由廣豐公司摘牌?！斑x定廣豐公司，是因為有本村村民推薦。”柯雪樂說，項目開工不久，村民發現村委會與廣豐公司簽訂的代建合同中關于費用的約定與此前村民商議的不符，于是村民提出異議，拒繳建房款。

“當時的村主任背著村民以村委會的名義與廣豐公司另行簽訂了一份代建合同。”柯雪樂強調，簽訂代建合同并未經村民授權，也沒有村民代表簽字。“他們在工程造價上做了手腳，導致工程造價多出3500萬元?！?/p>

隨后，村民與廣豐公司因建設資金問題發生糾紛并最終導致訴訟。樂清市人民法院一審認定，代建企業及相關人員存在非法掛靠行為并判決雙方簽訂的代建合同無效。但案件在發回重審階段發生反轉，樂清法院又認定合同有效，中心村應支付給代建企業近5000萬元的工程款及滯納金。

中心村輸了官司，代建項目也被迫停工。

“回扣地”誘發腐敗

“在樂清市，像中心村一樣在回扣地代建項目上發生問題的村子很多，目前本市有多處處于爛尾狀態的代建房。”樂清當地一位知情人士透露，“問題主要集中在村干部貪腐、開發企業私自轉讓項目股權、村民內部意見不統一阻礙施工等方面?！?/p>

城東街道白沙村的“回扣地”代建項目已經停滯近10年。村委會副主任吳宇勇對該工程何時竣工已不做任何猜想?！按迕窦Y投入了一億多元的工程款，不打算再掏錢了?！庇写迕裢ㄟ^項目建筑企業了解到，開發商在支付給建筑企業相應工程款后，竟然“凈賺”幾千萬元。吳宇勇說，村民質疑合同的報價，開發商又不肯調整，“事情僵在那里，只得通過司法途徑解決。”

同屬城東街道的東山南村，2010年開工的“回扣地”代建項目至今未交房。當地村民告訴《民生周刊》，按照代建合同約定，每套房子村民需集資70萬元?！暗F在已經累計繳納了110萬，開發商還說不夠，村干部竟然幫著開發商動員村民繼續掏錢。”一位村民直言村干部在開發過程中與開發商有利益“勾結”。

林愛萍在2005年向樂清市政協提交的《對解決樂清“回扣地”問題的幾點建議》的提案中曾提到“回扣地”誘發腐敗的現象。她認為，“回扣地”開發房地產過程公開程度不夠，加上監督機制不健全，村干部和開發商內外勾結，基建項目不按正常程序承包等現象時有發生。

《民生周刊》記者了解到，該市柳市鎮西仁宕村、城南街道水深村等多個行政村目前也處在“回扣地”代建糾紛中。

關于中心村的代建問題，樂清市樂成街道書記湯建鵬及街道主任曹小林均向《民生周刊》表示“對此情況不了解”。樂成街道分管城建的陳姓副主任告訴記者：“樂成街道有些村子代建項目做得很不錯，目前只有中心村的代建工程停了，里面問題很復雜?！?/p>

中心村第一書記張銀林將“回扣地”開發中的矛盾歸結5點，即村兩委內部矛盾、開發商與村兩委之間的矛盾、開發商內部利益分配矛盾、開發商與村民在工程造價方面的矛盾及村民內部由于經濟條件不平衡導致態度及思想不同的矛盾。“中心村的問題仍處于原始的解決階段，解決道路會很漫長?！睆堛y林說，“回扣地”出現的問題已經在樂清存在很長時間。

矛盾突出的“三三制”

“回扣地”是樂清當地的通俗叫法，在樂清市國土資源局征地事務管理所所長李秀飛的記憶中，他最早以文件形式見到關于“回扣地”的內容是在1999年?！爱敃r的文件稱其為優惠用地指標，再后來的文件中將其稱作安置用地。”

“緩解政府征地壓力，鼓勵農民積極配合政府征地事宜?！崩钚泔w認為，這是市政府當初制定政策的初衷。

2005年，樂清市國土資源局在答復涉及“回扣地”問題的政協提案時提到，“回扣地”政策是市政府用于安置失地農民，在征地時留出一定比例返給村集體作非農建設使用，讓“回扣地”承載生產資料和社會保障雙重功能。

對此答復觀點，當時的提案人胡應潘并不認可。他認為，“回扣地”模式是政府在征地工作被動的局面下采取的一種應急方案。曾任樂清市政協社會法制委員會主任的胡應潘在2004年前后接到過大量關于“回扣地”問題的反映，他因此開始了關于“回扣地”的調研。

“上世紀90年代初，樂清市由于擴城建設，政府大量征用農村集體土地，導致農民意見很大。面臨成為失地農民的尷尬，被征地農民主動向政府索要土地，留作將來使用。在此期間，農民埋怨不斷，甚至故意阻礙政府征地工作?！焙鷳苏f，為了征地工作順利開展，不影響城市開發建設，“政府只能答應農民提出要地的要求。”

于是，政府按征地面積10%的比例將土地返給農民，同時提出“回扣地”使用要遵守返還面積的1/3用于解決村民住房、1/3用于村集體興建企業、1/3可進入市場進行商業開發的“三三制”原則。

胡應潘告訴《民生周刊》，從理論上講，“三三制”既保障農民眼前利益，又考慮到失地農民今后的生活保障問題，是合理的。但是，“同一地塊很難分3種類型規劃，村集體經濟項目缺乏，可操作性很差，農民不歡迎并引發上訪。”

如今已退休的林愛萍仍記得，她在2005年政協會議上關于“回扣地”的發言，當時被評為“大會優秀發言”時的場面。提案沒過多久，樂清市國土資源局專門成立了“回扣地”政策調研領導小組，提出取消“三三制”。

盡管政府沒有下發正式文件取消“三三制”，但由于矛盾日益突出，政府還是默許農民可以變通使用“回扣地”。林愛萍說：“2005年前后，農村回扣地被激活，回扣地進入瘋狂開發階段。”

近千畝“回扣地”未返還

2007年元旦，樂清市政府下發文件正式取消向村集體返還“回扣地”的政策，返還形式調整為代農民繳納屬個人部分的社會保險，并發放“不降低被征地農民生活標準”的補貼。李秀飛說，補貼由市財政兜底，標準按照農民應得土地征收補償款一比一的比例補貼。

政府廢止“回扣地”政策，李秀飛直言，因為該模式不好，所以才取消。他分析，主要因為“利用率低，位置影響城市整體規劃，村民使用意見不統一易引發矛盾”。

當地一位房地產界人士告訴《民生周刊》，政府廢止“回扣地”的2007年，正是樂清土地價格最高、房地產市場愈加火爆的年份。因此，盡管運行了近20年的“回扣地”模式被叫停，卻沒有影響已取得“回扣地”的村子開發商品房的熱情。

關于“回扣地”在開發時產生的問題，該人士將原因歸結為缺少誠信、不按合同辦事?！爱斎?，誠信的缺失與房地產市場遇冷有很大關聯。農民認為房價降了，開發成本也應該降低，但對于開發商來說，人工和材料成本不降反升。也有農民認為，即便房子建好也難出售，于是停止集資，導致工程停滯。”在他看來，市場帶來的問題，也應由市場解決，“將來房子升值，農民自然會想方設法建房?！?/p>

據當地建設部門估算，樂清市目前的房價較高點時下降約四成。對于樂清房地產市場，胡應潘并不看好。“村民代建的房價低了，樓市卻垮了。”他認為，此前大面積“回扣地”商品房的推出對樂清房地產市場的瓦解是一股無形的推力，“樂清的樓多得已經數不過來。”

“回扣地”政策雖已廢止，但政策留下的后遺癥一時難愈。據樂清市國土資源局統計，目前已返還的“回扣地”有2842畝，尚有940畝未返還。李秀飛說：“這筆土地債政府是要還的?！币驗?007年前征用的集體土地，還應按照“回扣地”政策處理。

在樂清，農民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破。但在胡應潘看來，樂清“回扣地”模式既不算改革，也不算創新，僅僅是在征地過程中政府對農民的讓步。

胡應潘告訴《民生周刊》，天成街道巉頭村早在2006年就得到了30畝“回扣地”，但由于村里內部矛盾，直到今天仍未開發。