銀發產業的啟示

李中斌　劉雷

養老服務機構不能僅僅依靠政府補貼度日，應該通過建設服務型政府，把市場的還給市場，政府應利用合理手段廣泛吸引社會各類資本進入養老服務業。

《中國老齡事業發展報告（2014）》數據顯示，截至2014年底，中國65歲及以上老年人口為1.1883億，占總人口比重8.74%。據預測，2020年我國65歲以上人口占比將達11.98%，2030年將達到16.68%，中國將進入超老年人社會。不久的將來，中國將成為高度老齡化國家，簡單的日常生活照顧和基本醫療保健已經不能滿足新形勢下老年人的實際需求。

然而，我國對養老服務機構的研究起步較晚，直到20世紀90年代，養老服務機構才得到社會各界的關注和重視。2006年，國務院才正式提出養老服務業這個專用名詞，由此，養老服務業和養老服務機構越來越被人熟知。2013年8月16日，國務院出臺了又一里程碑式文件——《關于加快發展養老服務業的若干意見》。作為養老服務業的載體，越來越多的學者把目光放在了養老服務機構上。

美日的養老實踐

國外養老服務機構的實踐主要以美國和日本兩個國家為例。一個是歐美發達國家代表，一個是儒家文化影響圈代表。美國是個高度市場化的國家，養老服務機構相關立法完善，各種規模和類型的養老服務機構齊全，護工隊伍專業，盈利能力足夠等都值得中國學習。而日本作為儒家文化圈老齡化程度較高的國家，除了相關制度、法律等值得我國學習外，在文化傳統層面上與中國更加相似，更有借鑒意義。

在美國，早在1965年就頒布了《老年人法》，后又陸續頒布了《老年人志愿者方案》、《老年人社區服務就業法》等一系列法規，既保證了老年人的合法權益，也保證了養老服務機構的權益，明確了相關責任歸屬。這就吸引了更多社會資本開設運營養老服務機構。美國的銀發產業在1986年時就達到8000億美元 ，占當時美國GDP份額的18%。近年來，隨著美國老齡化程度進一步提高，美國的養老服務業、養老服務機構的發展也越來越快。

美國的養老服務機構是營利性為主導的。目前，美國營利性養老服務機構占到總數的66%，非營利服務機構占到27%，政府舉辦的養老服務機構占7%。但在美國，關于營利性的定義不是該服務機構是否營利，而是該服務機構賺的錢是否歸個人所有。進一步來說，美國除了政府開辦的養老服務機構，其他養老服務機構都是營利的，只是非營利養老服務機構賺的錢是歸該機構所有，并且用于該機構發展。

美國的養老服務機構數量眾多，規模各異，目前全美擁有養老服務機構2萬多家，大致可以分為公寓型服務機構、日間照料型服務機構、護理康復型服務機構和社區居家養老型服務機構。這些不同規模的養老服務機構，能夠為不同年齡、身體條件的老年人提供不同層次的身體護理要求和心理上的社交要求。

養老服務護理人員大部分是從專業護理學畢業的，具有足夠的護理知識，由老中青不同年齡階層組成，他們在社會上的地位并不比醫院里的護士低，而數量眾多的養老服務機構業能夠為他們未來的發展提供廣闊舞臺。

日本政府在1963年就頒布了《老年人福利法》，1982年頒布了《老年人保健法》，1989年出臺了“黃金計劃”，1990年重新修訂了《老年人福利法》。除了為老年人立法保護他們的權益之外，日本在1988年出臺了《老人院的機能和服務評價》，1993年出臺了《特殊養護老人院、老人保健設施服務基準》等關于養老服務機構的法律法規，為日本的養老服務機構的發展奠定了堅實的法律基礎。

日本的養老服務機構設置采取了政府主導下的社會及市場多方力量參與的形式，全面滿足不同護理要求和不同年齡層次的老年人。日本的養老服務機構大體可以分為3類：養老服務福利機構、養老服務保健機構、養老服務醫療機構。相比國內的養老服務機構，日本的養老服務機構劃分更加合理和細致，專業程度也更高，市場投資熱情也高，這些都與日本完善的法律制度有關。

日本對于養老人才隊伍的培養從20世紀70年代開始，并根據現實情況不斷調整政策，出臺相關法律，從而保證了養老人才隊伍的健康發展。政府的推動在養老人才的培養中發揮了主導作用，例如，東京福祉人才中心向有關專業在讀學生提供20萬日元學費和每月5萬日元生活費的無息貸款，如果該生能夠獲得社會福祉士或介護福祉士認定資格，并且在東京都相關各福利機構連續工作5年以上，可以免除所有貸款。在專業培養上，日本從20世紀80年代開始，各個大學紛紛設立與養老服務有關的專業，包括社會福祉、護理保健、精神保健、健康科學、保健科學等。

香港的院舍養老

國內發達地區養老服務機構的實踐以香港為例。

香港的養老服務機構主要是院舍，共有4個不同層次的類型。院舍旨在為不能在家養老的老人提供一個包括日常生活和醫療保健等服務的專門性機構。

香港關于院舍的立法開始于20世紀90年代。1994年，香港出臺《安老院條例》授權社會福利署監管院舍服務，條例于1996年全面實施，標志著香港的養老服務機構進入了新時代。條例包括了院舍的準入、管理、環境、服務、咨詢管理等28項具體內容，嚴格詳細的管理和責任界定既是對老年人的保護，也保護了香港養老服務機構的健康發展。

香港的院舍根據不同的層次有不同的專業護理人員。按照老人需要的護理服務的程度從低到高可以分成4類：長者宿舍、安老院、護理安老院、護養院。長者宿舍是為能夠自己照顧自己的老人提供住宿和組織活動的機構，在里面工作的主要是注冊社會工作者。安老院提供的是包括照顧、膳食及有限度的起居照顧在內的服務，在里面工作的主要是注冊社會工作者及護士。護理安老院為身體殘疾、健康狀況不好無法自己照顧自己的老人提供服務的機構，在里面工作的主要是注冊社會工作者、護士及專業治療師。護養院是對生活完全無法自理、健康情況十分不好的老人提供服務的機構，在里面工作的主要是注冊社會工作者、醫生、護士及其專業醫療師。可以看出，香港院舍里工作人員和醫院很相似，需要很高的專業素養。

香港的養老服務機構也是由政府和社會資本共同構成。與日本和美國相似，自負盈虧占了大多數。截至2011年，自負盈虧、津貼補助的4類院舍共計17739家，非營利自負盈虧的4類院舍共計5144家，政府為主導的為7130家。

可以看出，自負盈虧占了市場的絕大部分。這也正是中國的養老服務機構最需要學習的地方，只有通過準確定位、合理經營，獲得充分的資金才能使機構更長遠地發展下去。

四點啟示

從美國、日本和香港的先進經驗，可以發現許多值得內地養老服務機構學習的地方。

首先，無論日本、美國還是香港都具有較為完善、系統的法律法規，這些法律法規既能保護居住在養老服務機構中的老人的權益，也能對養老服務機構的責任進行很好的界定；既能防止養老服務機構推脫應該承擔的責任，也能防止養老服務機構被某一樁官司拖垮。因此，必須建立健全養老服務相關法律法規。

其次，美國、日本、香港的養老服務機構定位準確，規模齊全。這些機構按照醫療照護層次的高低分為數個等級，從基本的日常生活、保健到專業性的醫療照護都能找到對應的機構，它們的劃分更加合理和細致，專業程度很高，由此增加了市場的信心，市場投資熱情也很高，這值得中國內地養老服務機構學習。

目前，我國養老服務機構只能承擔日常生活照顧的職責，這無法滿足日益增長的養老需求，也無益于機構的長久發展和經營。

再次，無論美、日還是香港，都有完善的人才培養機制，它們在大學階段就開設養老護理相關專業。我國應該從大學開始培養養老服務護理人才，通過開設相關專業，提高養老服務機構從業人員的專業素質，通過輿論宣傳和財政補貼，提高養老服務護理人才的社會地位和收入水平。

最后，國內外發達國家和地區的養老服務機構都能夠自己合理經營以獲得足夠資金，它們對政府的財政補貼依賴度不高，大部分機構能夠從日常經營中獲得足夠盈利。

因此，養老服務機構不能僅僅依靠政府補貼度日，應該通過建設服務型政府，把市場的還給市場，政府應利用合理手段廣泛吸引社會各類資本進入養老服務業，創辦各類養老服務機構。

此外，應鼓勵興建營利性商業養老服務機構，給予適當稅收和財政方面的支持。