城市群國際鏡鑒

張濱陽 青帝

英國：

不能以犧牲環境為代價

“促進英國未來經濟的發展，關鍵是城市經濟的發展，而城市集群發展形成規模效應，是發展城市經濟的關鍵一步。”去年7月，英國“城市發展委員會”發布的一份題為《聯接城市：通往增長的鏈條》報告曾如是說。

作為世界上第一個城市化國家，英國很早以前就在一定區域內形成了較大的城市群落。目前，它的城市集群發展正在經歷著兩種進程——已經建立起來以倫敦為中心的城市集群，以及正致力于在英格蘭北部打造的“北方動力中心”（Northern Powerhouse）。

“北方城市集群可征服世界”

去年6月，英國政府提出了打造“北方動力中心”的設想。所謂的“北方”，即為英格蘭北部的利茲、利物浦、曼徹斯特和設菲爾德等幾個工業城市，它們在20世紀上半葉曾經輝煌過。但是隨著英國經濟的衰落和新經濟形式的崛起，它們逐漸走向沒落。過去18年，這幾個城市的GDP增速低于全國平均水平。它們雖然在不同時期分別推出了自己的發展計劃，但是后來證明這些發展計劃的效果都不明顯。

“我們需要一個北方動力中心，不是一座城市，而是城市集群——它們互相有效地結合在一起，從而征服世界。”英國財政大臣喬治·奧斯本說。

基于此，他提出了雄心勃勃的計劃，準備投入數10億英鎊（1英鎊約合9.29元人民幣）的資金，加強這幾個城市之間的交通聯系，對當地的大學和研究機構給予支持，并給予地方政府更多權力，建立北方城市集群，使它們在規模、人口、政治和經濟影響力上可以媲美任何全球城市。

交通先行，創新隨后

與許多城市群發展的思路相似，英國政府打造北方城市集群也是交通先行，首先改善交通基礎設施，對鐵路、公路和港口進行提速升級。

除此之外，英國政府還十分重視科技和創新，出資500萬英鎊支持利物浦大學和利物浦John Moores大學建設大學企業園區。在英國政府的支持下，“國家生物工業創新中心”“材料創新工廠”和“石墨烯研究中心”均建在這一地區。對該地區科技和創新的支持，還表現在對該地區某些新興產業的支持，例如英國政府投資支持當地的“傳感器技術”的發展。

城市群的發展當然不能以犧牲環境為代價。英國政府認為，只有提高城市生活質量，才能讓城市更具有吸引力。因此，英國政府不僅準備投資整治該地區的河流，減少污染，還承諾投資對該地區的技術培訓、教育和住房方面進行改善，并促進文化發展。另外，英國政府已經提出在曼徹斯特建立一家新的劇院。

為了城市建設能夠統一規劃、整體管理，英國政府還致力于改革城市行政體系，建立擁有更大權力的城市管理機構。目前該政府準備在曼徹斯特、利茲等地，建立類似大倫敦政府的管理體系。

給予中國的啟示

無論是老倫敦城市群曾經的輝煌，還是如今“北方動力中心”的構想，英國城市集群發展兩種進程都能給予我們啟示。

首先，城市群建設最重要的要素是交通和產業。高速、便捷的交通聯系是城市集聚在一起的必備條件，而找到和發展適合當地的產業，并形成相關配套的產業鏈，是城市群生長、融合和繁榮不可或缺的養分。

其次，需要找到合適的基礎設施和產業發展的投資體制。政府投資是一方面，可以起到帶動和示范的作用，但如何擴大規模、分擔風險，建立公平合理和具有吸引力的投資體制，需要進一步創新體制。

需要進一步說明的是，英國發展城市集群強調增強市一級政府的權力，是因為目前在英國，相當于我國城市區一級的地方政府的權力相當大。這與中國的情況不同。不過，在決策和規劃層面上，建立一個與之相適應的權力架構，值得我們借鑒。

美國：

轉型不及時就會衰敗

美國是全球城市化水平最高的國家之一，在城市群的發展方面，美國同樣領世界之先。據美國白宮內的“管理與預算”辦公室2013年的劃定，目前美國本土有166個大型城市群。這些城市群由許多相互有著緊密聯系的大型和小型都市組成，大型城市像紐約、洛杉磯、芝加哥這樣的，人口均達百萬；小型城市的人口則在1萬到5萬之間。近些年，高速發展的美國城市群雖然也存在著環境污染嚴重、交通堵塞、城市空心化、犯罪率高等種種弊病，但人們仍趨之若鶩，源源不斷地來到這些地區生活和工作。

“群中有群”

“城市群”這個名詞，在美國是1990年以后才流行起來的，但美國城市群的形成已經有超過百年的歷史。美國城市群基本上圍繞著一個大型都市形成，也有特殊的大城市群連綿成片，如東岸的波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓特區等，人口密集，形成了波士華超大型城市群。

其他的內陸城市如芝加哥，依傍五大湖區，更重要的是，通往美國東西兩岸的鐵路全部通過芝加哥，以農業為主、地廣人稀的美國中西部也把絕大部分農產品運往芝加哥分裝再銷往全國各地，于是芝加哥就形成了全美國最早和最大的期貨市場。

二戰前后，美國投入大量人力和物力建設高速公路，城市規劃與汽車交通緊密結合。圍繞著那些人口密集的大都市，以點帶面，無數個郊區城市興起，城市建設迅速鋪開，人們在大都市中心上班，然后回到郊區城市的家，成了美國人的常態。

區域性的統籌規劃使得城市群能得利于協同效應，分享基礎建設成果和資源，提高了城市的效率。人口的密集也有助于豐富文化的多樣化，從而形成了城市群“品牌效應”，輻射范圍很廣：人們以某大城市人為榮，即使是居住在離市中心幾個小時的遠郊甚至隔壁州，也樂意自稱為“紐約人”“芝加哥人”。

值得注意的是，美國的城市群城市間雖然聯系十分緊密，但是卻并未形成統一的、具有實體性質的城市群管理機構。

以波士華城市群為例，作為該城市群的核心區域的紐約大都市區，至今仍沒有形成統一的、具有權威性的大都市區政府，各城市間也沒有統一的區域協作管理組織，此方面的職能多由各市的自愿組織擔負，形式也多種多樣，其中既有單層的大都市區統一協調組織，也有專業性管理機構，還包括市政機構與主要大企業共同組成的公、私伙伴關系組織，這使得在直觀上給人的感覺是城市群中有城市群，也就是“群中有群”。

城市群也有興衰

美國傳統的城市群近幾十年來迎來了更多挑戰，美國制造業大量移往勞動力更為廉價的國外，一些曾經的工業大城市如底特律、克利夫蘭等經濟迅速萎縮，甚至落得破產的下場。同時，一些老牌大都市如巴爾的摩，雖然地理位置上佳，與政治中心華盛頓特區和經濟中心紐約同屬波士華大城市群，可城市中心衰敗顯著，港口風光不再，過去60年人口一直下降，直到最近幾年才靠著約翰斯·霍普金斯大學和醫院這兩大“雇主”緩過勁來，可城市業績仍然乏善可陳。波士頓本來也是類似的制造業重鎮，不過轉型及時，大力發展附加值高的教育和醫療等服務型行業，才避免了衰退的厄運。

一些新興的城市群如得克薩斯州的首府奧斯汀，則立足于數字化產業，打造了自由休閑、鼓勵創新的氛圍和外在形象，加上得州地大，房地產相對便宜且沒有州個人所得稅，成了硅谷之外風險投資和創業者的熱點。這些城市的不同遭遇說明，城市群要想得到長遠而持久的發展，必須找準定位，塑造創新求變的活力形象。