中拉論壇：新平臺、新起點、新機遇、新挑戰

左曉園

2015年1月9日，中國-拉美和加勒比國家共同體論壇首屆部長級會議在北京閉幕。位于太平洋兩端的中國與拉丁美洲和加勒比共同體實現了歷史性的握手，中拉整體合作由構想成為現實，將在新平臺上進入落實、推進、深化的新階段，為中國與拉美和加勒比的共同發展創造新的機遇。

在為期兩天的會議中，雙方達成共識，通過了《中拉論壇首屆部長級會議北京宣言》、《中國與拉美和加勒比國家合作規劃（2015—2019）》和《中拉論壇機制設置和運行規則》等3個重要的成果文件。

作為中國外交開年首場活動，這是中國與拉美和加勒比地區合作進入新階段的歷史性事件，也標志著中國的新興大國外交已基本上完成了鞏固、加強與發展中拉地區合作的戰略布局。

在21世紀的頭10年中，中國與拉美和加勒比地區經歷了各自經濟發展的黃金10年，成為雙方經貿合作進入跨越式發展階段的主要推動力。一方面，中國經過改革開放30多年的累積式發展，出現了對能源和原材料的巨大需求，雙邊貿易高速增長，在各自貿易格局中的重要性顯著提升。另一方面，在這10年間，中國由主要的外資接受國轉變為重要的外資來源國。中國作為世界最大外匯儲備國的資金優勢快速拓展了雙方在投資、金融、基礎設施建設等領域的合作。合作范圍的擴大和深入使雙方認識到建立一個整體合作平臺的必要性。

2008年11月，中國政府首次發表了《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，明確提出：“中國政府從戰略高度看待對拉關系，致力于同拉丁美洲和加勒比國家建立和發展平等互利、共同發展的全面伙伴關系”。這是中國針對整個地區的政策文件傳遞了中國與拉美和加勒比進行整體合作的意愿。

同時，隨著中國經濟飛速崛起以及作為拉美出口商品目的地和主要外資來源國的重要性不斷增長，拉美和加勒比國家開始重新思考地區一體化的戰略。2011年，拉共體的成立為實現中拉整體合作提供了契機。

2012年6月，時任中國總理溫家寶出訪南美四國時，在聯合國拉美經委會發表演講，提出包括建立中拉合作論壇、設立中拉合作基金、中拉基礎設施建設合作專項貸款、中拉農業發展專項基金等多項具體建議。

習近平擔任中國國家主席后，中拉整體性合作取得了實質進展。中國領導人和拉美與加勒比國家首腦借助各種多邊或雙邊會晤的見面機會，商討推動中拉整體合作。

2014年1月在拉共體第二屆峰會上，拉共體所有成員國達成了與中國建立中拉論壇的共識。2014年7月，習近平主席在巴西利亞與拉美和加勒比國家領導人會晤，共同宣布建立中拉平等互利、共同發展的全面合作伙伴關系，建立中拉論壇。在此次會晤中，習近平主席就中拉整體合作提出了共同構建“1+3+6”合作新框架的倡議和新舉措，引起拉美和加勒比地區領導人的熱烈回應。

此次中拉論壇首屆部長級會議的主要目的是落實習近平主席2014年7月在巴西利亞提出的新倡議和新舉措。這個新框架包含“一個規劃”，即以實現包容性增長和可持續發展為目標，制定《中國與拉美和加勒比國家合作規劃（2015-2019）》；“三大引擎”，即以貿易、投資、金融合作為動力，推動中拉務實合作全面發展，力爭實現10年內中拉貿易規模達到5000億美元，力爭實現10年內對拉美投資存量達到2500億美元，推動擴大雙邊貿易本幣結算和本幣互換；“六大領域”，即以能源資源、基礎設施建設、農業、制造業、科技創新、信息技術為合作重點，推進中拉產業對接。這個合作新框架全面回應了拉美和加勒比國家當前在與中國合作中的利益關切，再次表明中國政府希望與拉共體各國實現合作共贏的態度，也反映了雙方經貿合作在布局上的新變化。中拉論壇首屆部長級論壇對這些倡議的落實情況將對未來中拉深化全面合作伙伴關系產生深遠影響。

作為會議成果的3份文件，“北京宣言”確定了中拉論壇的發展方向和指導原則：“我們將遵循尊重、平等、多元、互利、合作、開放、包容和不設條件的原則，決心通過創新合作方式，在論壇主要領域及雙方商定的其他領域開展對話，促進共同可持續發展、社會福祉和經濟增長，為南南合作作出新的貢獻”。

“合作規劃”確定了未來5年中拉合作的行動路線圖，提出在13個重點合作領域的50多項合作措施，涵蓋政治與安全、國際事務、貿易、投資、金融、基礎設施和交通運輸、能源資源、農業、工業、科技、航空航天、人文交流等。

“機制設置和運行規則”明確了對話與協調合作機制，為論壇的可持續性提供了機制保障。

“合作規劃”還重申了“北京宣言”提出的落實規劃過程的原則：根據各自國內政策和法規，“采取自愿和靈活參與的原則”，“不影響任何已經達成一致的雙邊合作項目，也不替代各方已經達成一致的雙邊協議、決定和承諾”。

這3份文件充分考慮了中國與拉共體成員國中不同類型國家的各自關切，體現了習近平主席在開幕式致辭中對中拉論壇未來發展提出的4點建議：平等相待的合作原則、互利共贏的合作目標、靈活務實的合作方式、開放包容的合作精神。

從構想提出到中拉論壇首屆部長級會議的成功召開，質疑中拉論壇可行性的聲音始終存在。首先，拉共體的33個成員國中，各國的資源稟賦、經濟規模和發展水平存在較大差異，地區大國和小國對與中國整體合作的期待值有較大差異，很難協調各方利益；其次，拉共體中有12個成員國是中國的未建交國，如何在中拉論壇的平臺上處理與未建交國的關系將成為一個難題；第三，處理中拉論壇與拉美和加勒比其他地區性和次地區性組織之間的關系也是一個難點。

雖然這些懷疑并非毫無根據地猜測，但是，中拉論壇得以實現的基礎是雙方存在廣泛的利益匯合點。中拉論壇首屆部長級會議能夠成功召開本身就體現了中國和拉共體國家深化合作的強烈意愿。

會議成果文件釋放出的信息是用務實合作和創新合作解決可能出現的矛盾，在地區合作平臺上的整體合作與國家間的雙邊合作相互促進；未建交國在申請合作項目時可以得到平等對待；中拉論壇是個開放、包容性的平臺，不排斥第三方。因此，總體來講，中拉論壇的發展前景是樂觀的。當然，在落實合作過程中，肯定會發現新問題。新的合作還需要一個摸索完善的過程。

另一種擔憂是中國經濟發展速度開始放緩，中國對拉美能源和原材料的需求減少，價格下滑，將會動搖中拉整體合作，中拉論壇恐怕會陷入伊比利亞美洲組織目前的困境。

但換一個角度看，這個挑戰也意味著新機遇。目前中國經濟由高速發展轉為中高速發展，也進入轉變經濟增長模式的重要時期，中國經濟在未來一段時期內仍將是新興經濟體的領頭羊。中國社科院研究員蘇振興認為，中國經濟增長模式轉為以內需拉動為主，將會減少與拉美和加勒比國家在中低技術產品方面的競爭，擴大中國進口市場需求的數量和多樣性，為拉美和加勒比國家的產業結構調整升級提供重要的市場支持。

另外，中拉經貿合作進入新階段后也出現了新的重要利益匯合點。在原有合作領域的基礎上，雙方在基礎設施建設領域、金融領域和農業領域的合作潛力巨大。

不過，國內拉美問題專家張森根認為，大機遇將伴隨著大挑戰。臺灣學者向駿也認為，中拉關系已步入危險性較大的“深水區”；由“貿易先導”轉為貿易與投資、金融合作并行，需要更審慎地出牌。

這個挑戰主要來自中國缺乏大批精通拉美和加勒比事務的人才，對該地區許多領域相對陌生。與美國和歐洲國家相比，中國在拉美“初來乍到”，與拉美和加勒比國家在社會制度和價值觀上差異較大。

根據拉美本土民調機構“拉美晴雨表”和美國的“皮尤全球態度”的調查結果，拉美民眾對中國比較陌生甚至誤解，中國在一些拉美國家中受歡迎程度遠低于美國，甚至低于日本。今后中拉合作的深入將在很大程度上受到彼此認知程度的影響。

中國對拉美的影響力不應只局限在經貿層面，而應上升到軟實力構建的戰略層面，尤其要避免“腳已踏上拉美土地，腦袋還留在國內”。否則可能付出巨大的代價。這將是一個長期的任務。

當前中拉整體合作的進程，除了面臨上述內生挑戰外，還可能面臨大國博弈帶來的外部挑戰。目前國際形勢復雜多變，國際秩序進入力量重組、秩序重建和規則重建的轉型期。

美國學者認為，國際秩序又在向地緣政治回歸，中國已成為地緣政治的焦點。盡管美國官方也承認，中拉經貿合作促進拉美經濟繁榮，符合美國的利益，但對中拉關系發展的猜忌不會輕易消除，以“西半球安全利益”為名的警惕不會放松。

盡管拉共體是由拉美33個國家參加的地區一體化組織，體現了廣泛的代表性，但美國仍然認為，拉共體是個意識形態很強的組織。美國更希望拉美國家通過美洲國家組織而非拉共體作為平臺來實現跨區域的合作。在今年4月即將召開的美洲國家組織會議上，美國或許會提出新的地區一體化的舉措，將增加中拉整體合作的不確定性。