“內陸自貿區”的高熱與風控

閔杰

廣東、天津、福建三大自貿區掛牌均已進入倒計時。

3月24日，中共中央政治局開會審議通過了廣東、天津、福建自貿區的總體方案，以及進一步深化上海自貿區改革開放方案。外界普遍預期，第二批地方自貿區的掛牌時間將可能提速。

不過，由于三地總體方案還沒有下發，再加上出席掛牌儀式的領導行程需要最終確認，多種不確定因素導致三地自貿區掛牌依然沒有時間表。

從時間進度看，已有的四個自貿區需要運行一段時間才能形成經驗，而這段時間也正是第三批自貿區加緊申報的密集期。重慶，武漢、鄭州、西安、蘭州、青島、大連、吉林長春和琿春、廣西北部灣等都已經在今年地方兩會上已明確提出申報自貿區，而重慶、廣西北部灣、山東青島三地的方案已經上報國務院。

相對于地方的申報熱情，一些受訪專家相對謹慎，普遍認為“關鍵還是要看第一批和第二批的實驗效果，短期內是否有第三批自貿區獲批很難說”。

“地方政府申報自貿區的動機無可厚非，都是希望能抓到改革的抓手，通過改革來釋放制度紅利。相信中央對地方積極申報也是樂觀其成，即便有些地方條件還不完善，但也會為了申報自貿區進行相關規劃和前期制度準備”，上海財經大學自貿區研究院秘書長陳波告訴《中國新聞周刊》，真正應該擔心的是對自貿區是否有足夠深刻的認識，“自貿區絕對不是‘政策洼地’，實際上應該是‘制度高地’?！?/p>

今年全國兩會期間，據湖南媒體公開報道，長沙擬聯合湖北武漢、江西南昌、安徽合肥等3個長江經濟帶中心城市，向國家共同申報首個內陸跨區域自貿區。

報道援引部分湘籍全國人大代表的觀點認為，四城具有良好的產業基礎和產業協同性，區域間投資、貿易、市場等要素流動日趨頻繁，具備了共同申報自貿區的基礎和條件。

“聯合申報”“跨區域自貿區”的說法在此前從未有過，這種大膽的設想很快引發了關注。不過，四地官方都未正式回應這一說法。

湖北省社科院長江流域經濟研究所所長彭智敏告訴《中國新聞周刊》，自己也只是從媒體上得知這一消息，并未見有實際動作。武漢市和長沙市的一些政府部門負責人也對媒體透露，“暫未聯合申報”。

四市聯合申報自貿區的構想，是今年2月在合肥召開的長江中游城市群聯席會上。在會議上，合肥市委市政府主要領導的發言稿中提到，前期四市已經在推進基礎設施互通互聯、構建長江中游四省會城市大通關體制和聯合申報自貿區等方面達成共識。

不過，四地對于申報自貿區，其實也各有考慮。在四地中，湖北武漢的基礎相對較為扎實，也一直致力于爭取打造內陸首個自貿區。2014年，武漢成立了武漢市自貿區先行先試領導小組辦公室，2014年7月湖北省政府發布《武漢高新區先行先試實施方案》。方案顯示，東湖高新區將以國家自主創新示范區建設和自貿區建設相結合，通過改革為成功申報中國內陸（湖北武漢）自貿區奠定基礎性條件。

武漢東湖新技術開發區管理委員會主任張文彤曾披露，東湖高新區計劃通過1-2年的改革試驗，為成功申報中國內陸（湖北武漢）自貿區奠定基礎性條件。上述改革試驗的實施范圍覆蓋東湖高新區全境，即518平方公里內（含東湖保稅區），將很可能成為內陸最大的一個自貿區。

而對于合肥、南昌、長沙三地，申報自貿區很難一步到位，需要“分步走”。是否具有綜合保稅區是申報自貿區條件中的一個重要因素。綜合保稅區是目前中國境內除自貿區以外開放層次最高、優惠政策最多、功能最齊全的海關特殊監管區域。但直到2014年3月，合肥綜合保稅區才獲國務院批復，這也是安徽省獲批的第一個綜合保稅區。江西省也直到2014年1月才獲批首個“贛州綜合保稅區”，實現綜合保稅區“零突破”。

在陳波看來，跨省申報自貿區，基本不具有可操作性，“別說跨省了，省內自貿區在不同城市間都可能存在很大的協調問題”，陳波曾經深度參與了上海自貿區、福建自貿區等地的研究工作，在他看來，盡管中部四地發展情況類似、經濟結構類似，也需要加強內部互聯互通，愿望很美好，但現實不可行，“越大，雜音就越多，做起來就越麻煩”。

盡管尚未掛牌，在一些專家看來，第二批自貿區可能在名字中去掉“試驗”兩個字，在功能定位上將和上海自貿區有很大區別，“它們主要是發揮經濟發展方面的功能，并不承擔綜合改革的功能，這些地區在產業、稅收等政策選擇上可能比上海放得更開?！?/p>

“特色型自貿區是中央的規定，商務部部長高虎城在2013年就曾經說過，將來如果有新的自貿區的話，上海也將是唯一一個綜合型的自貿區”，陳波認為，自貿區的特色與此前“產業園區”的特色不同，并不會局限在某些產業上。

目前來看，即將正式掛牌的三大自貿區均有著明確的定位和當地特色：天津定位離岸金融和融資租賃，輻射京津冀，對接中韓自貿協定;福建主要發展對臺貿易和東盟貿易;廣東對接港澳服務業。

福建近年來沒有新的增長點，兩岸效應不是特別明顯。在陳波看來，與上海自貿區相比，福建自由貿易園區最大的特點就是“對臺”，福建自貿區會專注于經濟議題，且出于國家對臺戰略的考量，福建自貿區可能會獲得更多的優惠政策。

在自貿區進口商店里購物的顧客。攝影/Zhang Peng

粵港澳自貿區則更突出對港澳自由貿易的特色。例如在海關監管方面，探索建立“前展后貿”的貿易模式，實現就地觀摩、簽訂合同、辦理進出口手續，并允許貨物出區展示展銷;擴大“綠色關鎖”的實施范圍，即從陸路口岸延伸擴張到海空港口岸，探索推進粵港澳三地監管結果互認、監管數據共享。在此基礎上，探索粵港、粵澳兩地一檢模式，試行“單邊驗放”等。

而天津自貿區將以發揮融資租賃業務功能為重點，體現北方港口樞紐、金融創新、高端制造和服務京津冀一體化的四大特色。

對于正準備申報第三批自貿區的地方而言，“特色型”自貿區也成為共識。如四川支持成都爭創西部內陸自貿區，長沙提出申報自貿區將以文化產業為主，寧夏申請設立中阿自由貿易區，先行先試保稅物流、旅游免簽、購物離境退稅等新政策;內蒙古、廣西也分別籌劃建立中蒙邊境自貿區、中越自貿區，希望借此推動與邊境國家貿易。

在陳波看來，在天津、上海、福建、廣東已經形成自貿區沿海布局的格局下，是否該有所謂的“內陸自貿區”是一個值得商榷的概念，“現在的自貿區是提倡一種對外的大膽嘗試和對接，內陸對外的投資貿易總量都很小，哪怕是一個中心級的大城市，一年的貿易額都可能不及沿海的一個二線城市?！?/p>

不過，對于內陸地區申報自貿區的熱情，他認為這并不值得過度擔憂，“這就像一個水龍頭，決定權在中央手里，可以隨時開關?！?/p>

不過，陳波提醒，對內陸自貿區，如果在把控方面稍微一放松，很可能會出現一放就亂的情況，“有個別地方，很早以前就在自說自話的搞‘負面清單’。這原本是一項法律程序，需要人大通過，有些地方連‘負面清單’的法律本質都沒認清就在搞”。他擔心，如果中央對內陸地區申報自貿區把控不嚴，可能會造成地方惡性競爭，最終會導致改革目標的弱化、模糊化甚至逆轉，可能會完全偏離了改革應有的方向。

早在2014年中，有媒體報道，由于高層對自貿區申報存在的問題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿區申報熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。

國家發展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生曾如此評價道 “從一些地方提交的申請報告來看，基本上還是過去多年模式的重復，仍舊停留在開發區、產業園區建設的層面上，沒有多少新意?！?/p>

即便是上海，在反復修訂自貿區方案的6個月時間里，也經歷了非常艱難的轉變過程。從側重制造業投資準入到解決服務業的投資準入與服務貿易的便利化，從一開始希望有一些優惠政策到最終中央要求營造一個國際化的營商環境，思路上的轉變堪稱巨大。

“很多地方不理解要做哪些改革，在他們的觀念里，改革是次要的，紅利是主要的，而這些紅利并不是從改革里釋放出來的，是從中央要過來的”， 陳波表示，中央三番五次強調，自貿區是制度改革的高地，不是政策紅利的洼地，“但要徹底轉變觀念仍然困難”。

這也是幾十年來我國區域經濟改革試點的某些慣性認知使然。從改革開放之初的經濟特區，到后來的產業園區、經濟技術開發區、國家級新區，通常會包含兩部分政策措施內容，一是改革傳統治理模式，諸如優化行政審批流程，降低民營資本準入門檻等。另一方面則是所謂“政策紅利”，例如中央及地方層面的稅收減免，金融機構的專項信貸支持，國家定向補貼乃至特許經營牌照的發放。

“自貿區和此前這些模式的最本質區別在于，自貿區是為了對接國外高水平的國際經貿合作要求進行的綜合型的改革開放嘗試”，陳波表示，以前的各類園區，目的性比較明確，是為了獲得某一主要產業類型的投資而設，并進行稅收、土地、物流、金融等方面的配套，“這一切在自貿區其實都不存在，自貿區的紅利應該是通過改革來釋放，而不是通過政策偏好來制造?！?/p>