政府應急管理：探索中前行

王麗 張玉玲

8月23日，天津港“8·12”火災爆炸事故第十四場新聞發布會召開，國家衛生計生委相關負責同志介紹了傷員救治工作進展。

此前，國家互聯網信息辦公室會同有關部門，依法查處了車夫網、美行網、軍事中國網、新鮮軍事網等50家傳播涉天津港火災爆炸事故謠言的網站，其中18家永久關閉。

密集的新聞發布和對造謠媒體的查處，使得公眾對此次火災爆炸事故情況愈發清晰。

回首近年來自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等各類突發事件處置，各級政府在管理應對中，收獲著新的經驗、新的反思。

政府應急成為常態

一聲巨響，天津經歷了驚心動魄的一晚。8月12日23時30分許，天津濱海新區瑞海公司危險品倉庫爆炸。在消防人員進入滅火后，現場發生二次爆炸。中國地震臺網說，第一次爆炸相當于3噸TNT，第二次爆炸在30秒后，相當于21噸TNT。

截至9月6日“8·12”火災爆炸事故共發現遇難者162人。

爆炸發生后，午夜開始，微博、微信群、朋友圈被刷屏，微博相關話題閱讀量瞬間已超數億次。

公共事件的發生，謠言和權威信息總是在賽跑。天津事件，政府的表現仍有瑕疵，權威信息仍然跑得不夠快。

8月13日10時14分，調查組才確定幾點內容，其中第一條就是“由于危化品數量容存儲方式不明，暫緩撲滅，確定好具體方案再實施”。這助推了迫切希望知道消防官兵犧牲原因是否與調度不當有關的疑問。

13日16時30分，爆炸事故首場新聞發布會姍姍來遲。

13日16時左右，公安部消防局相關人員接受媒體采訪，一系列的“不太清楚”顯現出部門間的溝通不暢，引發了記者和民眾的不滿。

在一次新聞發布會上，當記者拋出網上關于涉事企業瑞海國際的法人代表身份傳言，官員競面面相覷，從發言人的工作技術看，是尷尬而令人遺憾的，而從政府信息公開的角度看，說明新聞發布對于公眾普遍關注的信息，或許準備得還不夠充分。

爆炸5天后，天津市副市長首次出席新聞發布會也被詬病。

反思天津的救援行動，在人人自媒體的移動互聯網時代，在大量現場影像面前，沒有人能夠屏蔽災害信息的社會化傳播。每個人的信息都有可能成為“頭條”，資訊傳播的速度和影響面往往超乎我們的想象，權威信息必須準確迅速。

而福建漳州PX項目事故則警示各級政府公共安全風險分析和突發事件監測預警的重要。

8月16日，福建省公布騰龍芳烴（漳州）有限公司“4·6”爆炸著火重大事故調查報告，認定這是一起重大生產安全責任事故，對涉嫌犯罪的13名責任人移送司法機關，對漳州市常務副市長梁偉新等11人分別給予黨紀、政紀處分。

今年4月6日，騰龍芳烴（漳州）有限公司二甲苯裝置發生爆炸著火重大事故，造成6人受傷（其中5人被沖擊波震碎的玻璃刮傷），另有13名周邊群眾陸續到醫院檢查留院觀察，直接經濟損失9457萬元。而且本次事故距離2013年7月首次爆炸事故僅僅11個月。

該公司生產的對二甲苯，英文名PX，社會習慣稱之PX項目。PX項目長期的爭議性，加之漳州項目的特殊性，引發了公眾對政府公共安全風險分析預警和信息透明的呼吁。

對二甲苯是一種重要的基礎化工原料，用途廣泛，主要用于生產高品質的汽油，也是制作聚酯材料的重要原料。

從2007年至今，全國PX項目爭議已近9年，每次爭論，都伴隨著一次次選址和群體事件，9年間，全國共有過8次較大的群體事件與PX項目有關。

由騰龍芳烴（漳州）有限公司建設的該項目原計劃落戶廈門，但在預落地時就遭到了當地市民的強烈抵制，隨后被遷至漳州漳浦縣古雷半島。

媒體早前披露，漳州上馬此項目之前，當地官方態度是“只做不說”，要“有利于重大石化項目的平穩落地”。所以，在漳州市委機關報《閩南日報>官網上，搜索不到有關PX的只言片語，關于環評的兩次公示，也只見于報紙印刷版而無法在網站查看。為了規避民眾可能對PX的反對，當地甚至用“古雷重大石化項目”代稱。

《南方周末》2014年1月9日曾報道該項目。古雷開發區管委會常務副主任曾平西在回答記者“古雷將來有發生這種爆炸的可能性嗎”這個問題時，堅定地說：“肯定不會，因為古雷規劃好了，將來輸油管線就不經過居民區。”

在近年各地反PX抗議越演越烈的背景下，漳州爆炸事故迅速點燃輿論爆點，吸引公眾和媒體的迅速聚焦，有關PX項目的各種負面言論再次充斥網絡，PX項目再次被推到輿情風口浪尖。

兩年之內，同一個地方、同一個項目、同一個企業兩次發生事故。尤其是2013年事故發生后，相關部門的反思、涉事公司董事長“以事故為戒，舉一反三”的承諾還在耳旁，事故又起，再次表明封閉決策、暗箱操作無出路。政府和企業信息的披露必須完善，必須保證決策合理和信息透明，千萬不要等到更大災難發生再去做，這樣不僅會使國家和人民的生命財產遭受巨大損失，還會影響PX項目的正常發展，更影響各級政府的公信力。

蘭考收養所火災反映出的應急處置不當問題同樣發人深省。

2013年1月4日，河南蘭考“愛心媽媽”袁厲害自辦的收養所發生火災，其收養的7名棄嬰不幸喪生。20多年間，袁厲害因先后收養過100多名棄嬰而聞名。

1月5日，河南省蘭考縣官方發布消息稱，袁厲害不具備收養資格。專家分析，袁厲害或被判刑3～7年。對此，引起社會極大不滿，人們質疑為什么對于袁厲害的善舉，當地政府在知曉其家庭條件不允許大規模收養孩子的情況下，采取了默許的態度，給予的支持少之又少。用新華社的話說“公民知其不可為而為之，政府倒像旁觀者了”。而更令人匪夷所思的是，當地警方還多次給袁家送去孩子，“不作為”演變成明目張膽地“推卸責任”。

疑惑需要解答，當地相關部門的應對卻令人不滿。蘭考縣民政局領導在火災發生后僅公開露過一面，且面對追問一言不發。蘭考火災通報出現領導“高度重視”“重要批示”“親赴現場”等字樣，顯然成為有關領導的功勞簿。談到袁厲害個人收養棄嬰時，通報盡顯冷酷無情——不見當地政府對殘疾棄兒的責任擔當，卻歷數袁厲害不符合收養條件。

一場大火，改變了袁厲害。而被改變的，又豈止是袁厲害？2013年6月，民政部、發改委、公安部等7部委聯合發文，嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰。2014年年初，占地15畝、投資400多萬元、有200張床位的蘭考縣兒童福利院投入使用，由此結束了當地沒有兒童福利機構的歷史。

可以看到，當地政府對袁厲害的“孤兒院”存在的問題多年來沒有預見，刻意回避——直到問題以一種猝不及防的方式出現在公眾面前。而事故出現后，如何面對公眾，其想法和方法又顯然失當。

縱觀各類大大小小的突發事件和事故，都暴露出一定的問題，批評和質疑如影相隨，政府有必要適應這種輿論環境，也必須理解公眾追問背后的焦慮、恐懼和對自己所處生存環境的不安。

各級政府在信息透明化方面，可以做得更好。在強化政府的應急管理職能、提升領導干部的應急管理能力方面，必須不斷提升。

當然，政府應急的常態化也使得各級政府在磨練中不斷完善。

今年是中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年。9月3號，萬眾矚目的紀念抗戰勝利閱兵儀式在北京舉行，伴隨儀式的還有令人心曠神怡的“閱兵藍”。

如何保障“閱兵藍”是當時準備工作的重點之一。8月17日在北京舉行的“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”專題會議宣布，京、津、冀、晉、蒙、魯、豫等七省（區、市）將統一實施臨時強化減排措施，確保期間區域主要污染物排放同比減排30%以上，北京市減排量達到40%以上。

這些措施包括：機動車污染控制、燃煤污染控制、工業污染控制、揚塵污染控制、環境監管執法措施和調休放假措施。七地停產、限產企業總數達1萬多家，近9000個建筑工地暫停施工。

各地迅速響應。山西省制定了《中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動期間山西省空氣質量保障督查方案》，山西省環保廳8月18日～9月4日組成了5個督查組，按照時間節點和任務要求，分3個階段推進開展全省駐市督查工作。

為應對不利氣象條件，山東省重污染天氣應急工作小組印發通知，自9月1日O時～9月3日24時，在濟南、淄博、東營、德州、聊城、濱州6個重點市啟動最高一級應急減排措施。

作為協作小組的重要成員，河南省早在8月中旬就已制定多項應急減排措施保障“閱兵藍”，隨著紀念活動臨近，應急減排標準也進一步提高，自8月31日12時至9月3日24時，全省啟動了空氣質量保障最高級別應急減排措施。

河南省委副書記、省長謝伏瞻對上述最高一級應急減排措施作出批示：“做好空氣質量保障工作，不僅是閱兵的需要，也是河南民生改善的需要，更是促進大氣污染防治目標實現的重要契機……”

為了增加保障工作的保險系數，自8月28日開始，河南省政府10個督導組和省環保廳、住建廳等部門的專項督導組對10市（縣）開展了督查工作。

此前，鄭州的“約談藍”已廣為稱道。

自7月24日鄭州被環保部確定約談，成為首個被約談的省會城市后，政府的應急管理因此推動。鄭州啟動了史上最嚴整治措施，開始了一場“空氣保衛戰”，并出現了被網友們稱道的“約談藍”。

7月24日，鄭州市大氣污染防治工作動員大會召開。因為參會人員多達干人，并就大氣污染防治紛紛表態、承諾，因此這個會議也被廣泛地稱為“千人誓師大會”。依據新的問責機制，管不好空氣污染，各單位一把手將下臺。

鄭州市委書記吳天君兩個月僅有的兩次出鏡，都跟空氣有關。分別是6月13日的鄭州市主要領導分片包天治理大氣污染的會議和8月11日市委常委會議，部署下一步的大氣污染防治工作。

8月7日，鄭州市市長馬懿率領100人左右的黨政考察團赴石家莊專題學習，并且當天往返、連夜總結。

圍繞大氣污染防治，鄭州市各轄區政府及職能部門紛紛行動，向污染鄭州空氣的幾大元兇“揚塵、尾氣、燃煤”等奮力出擊。

據了解，僅對2147項各類建筑工地，鄭州就投入整治資金42.9億元，參戰人員85萬余人次，市區一天的灑水量就達3.5萬噸。

金水區結合該區拆遷工地多的特點，探索揚塵治理長效機制。他們對建筑垃圾進行粉碎再利用；在購進兩臺高功率霧炮機實施降塵的同時，還探索水袋降塵、塔吊降塵等方式降塵；自行研發大氣監測儀器，24小時監測大氣污染，一旦超標，通過手機提醒、打開工地外圍墻和塔吊上的噴淋設施，全方位降塵。

鄭東新區在建筑揚塵治理工作中，引入第三方檢測機構，對轄區各類建筑工地通過儀器監測，達到污染源精確量化管理。

新鄭市加強部門聯動，對于存在揚塵污染問題的建筑工地采取斷水斷電等措施，停止一切手續審批，并停止其在新鄭市轄區范圍內承接一切建設活動，倒逼企業主動履責。

不斷修復的管理體系“短板”

細細梳理，抗擊“非典”一役使2003年成為我國全面加強應急管理工作的起步之年。

想必很多人記憶猶新。2003年，突如其來的“急性傳染性非典型肺炎”——人們習慣稱它“SARS”“非典”疫情襲擊中國，疫情波及24個省（區、市）、266個縣（區），累計報告SARS病例5327例，死亡349人。

SARS病毒突發之初，政府和民眾都猝不及防。一些地方政府對疫情的判斷過于樂觀，導致病毒在短時間內大規模傳播，北京、廣州等人口密集的城市迅速成為了重災區。

2003年4月20日，中共中央決定免去部分官員職務。此后，全國防治非典型肺炎指揮部成立，這是抗擊非典的一個重要轉折點。國務院派出3批督導組赴17個省（區、市）監察督促。與此同時，防控SARS的財政資金也迅速到位。2003年4月23日，中央財政設立20億元SARS防護基金。

5月9日，國務院公布出臺了《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》）。這是我國第一部有關應急機制的法規條例，《條例》對政府及其各有關部門的職責做了明確的規定，這標志著我國進一步將突發公共衛生事件應急處理工作納入到法制化軌道。

6月24日，世界衛生組織宣布：北京的非典型肺炎疫情明顯緩和，已符合世衛組織有關標準，解除對北京的旅行警告，同時將北京從非典疫區名單中排除。從全國防治非典型肺炎指揮部成立，到世界衛生組織宣布“雙解除”，用了兩個月時間。

時任衛生部部長高強事后總結了在應對這場嚴重公共衛生事件中存在的教訓。包括判斷不準，處置不當；信息不準，傳遞不暢；未及時形成強有力的領導機制，以及缺乏有效國際合作。

2003年的SARS，使中國人第一次感受到公共衛生事件對社會的沖擊。SARS處置前期政府的表現飽受爭議，來自國內外的質疑和批評提醒政府，應急管理能力是中國政府管理體系中的一塊“短板”，必須盡快整修。

2003年11月，國務院辦公廳應急預案工作小組正式成立，以制定、修訂應急預案和建立健全應急體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）為核心的中國應急管理體系建設全面起步。

2004年，《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》印發。十六屆四中全會進一步明確提出：“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。”

2005年，我國政府組織制定了國家突發公共事件總體應急預案，以及應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面105個專項和部門應急預案，各省（區、市）也完成了省級總體應急預案的編制工作。同年7月，全國應急管理工作第一次會議召開，“一案三制”工作全面推進。

2006年，國務院應急管理辦公室和各省區市政府應急管理機構相繼成立，應急管理工作首次被列入國家經濟社會發展規劃。隨著《‘十一五”期間國家突發事件應急體系建設規劃》《安全生產“十一五”規劃》《國家綜合減災“十一五”規劃》《全國森林防火中長期規劃》《氣象防災減災規戈》等一系列規劃相繼出臺，應急管理工作不斷向縱深推進。

2007年，《中華人民共和國突發事件應對法》正式實施，標志著應急管理工作在規范化、制度化和法制化的道路上邁出了重大步伐。同年，黨的十七大召開，提出要進一步樹立憂患意識，完善突發事件應急管理機制。

2012年2月，針對應急預案體系建設中存在的若干問題，國務院應急辦在全國范圍內開展大規模的專題調研活動，多次召開省級應急辦主要負責人會議以及國家部委與專家座談會，并于2013年10月以國務院辦公廳的名義印發《（突發事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《預案管理辦法》），明確規定應急預案的概念、分類與編制程序等內容，規范應急預案管理辦法，優化現有應急預案體系。

近年來，成功奪取2008年南方低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震、2010年青海玉樹地震、2013年雅安地震等救災斗爭重大勝利，有效遏制了禽流感、甲型HIN1流感疫情傳播，及時有效地處置了拉薩“3·14”嚴重暴力犯罪事件、2014年昆明火車站暴力恐怖事件，以及2015年年初上海外灘踩踏事件、河南魯山養老院火災等，我國應急管理工作經受住了嚴峻考驗并取得了重大勝利。

對于基層政府，一些群體性事件的處理也更加有章可循。

以衛生應急工作為例，在SARS后的這十幾年間，中國公共衛生體系無論在機構建設、設備配置，還是人員配備上都有了質的飛躍，對新發傳染病和不明原因等疾病的監測和應對能力不斷提高。

中國先后修改了《傳染病防治法》《國境衛生疫法》和《動物防疫法》等相關法律，這些法律在后來的傳染病防治中作用開始顯現。中國初步建立了國家、省、地三級突發公共衛生事件信息決策指揮系統，組建了衛生部突發事件衛生應急專家咨詢委員會和4大類27支國家級衛生應急隊伍。建立了衛生應急組織協調、決策評估、信息報告、監測預警等工作機制，制定了流感大流行、鼠疫、自然災害、核與輻射事故等突發事件衛生應急預案。

SARS以后，中國又經歷了禽流感、三鹿奶粉和甲型HIN1流感等公共衛生突發事件。中國疾病防控從疲于應付到從容應對，從被動迎戰到主動出擊，從各自為戰到多方聯動，覆蓋全國的疾病防控、傳染病救治體系已經基本形成。

爆發于2004年年初的禽流感疫情，從某種意義上來說，比SARS防控難度更大。而在首例禽流感病例確診當日，有關部門就公布了消息，并提出相應措施，積極應對，有效遏制了疫情傳播。

2009年，在墨西哥、美國相繼爆發甲型HIN1疫情之后，中國政府就國內情況及所采取的應急措施進行了及時的通報，有利于避免發生社會恐慌，穩定民心。國家衛生部立即指導各地做好人感染豬流感的預防、控制工作。可以說，甲型HIN1流感在中國并沒有引起太大的恐慌，在某種程度上，得益于及時和全面的信息公開制度，以及政府充分、完善和快速的應急預警和處理機制。

政府信息的公開化也日漸進步。2007年4月，中國政府出臺了《政府信息公開條例》，2008年5月1日正式實施。

政府在重大突發事件中的信息公開，經過多年洗禮，猶如一扇沉重的城門慢慢地變得透明，緩緩地被推開。及時了解災情信息和救災進度，成為應對重大災害的“減壓閥”。通過各種渠道迅速及時地將有關信息傳達給公眾、在積極引導輿論中組織和動員群眾，成為我國應對突發公共危機的通行做法。

仍需完善的政府應急管理

政府應急管理一直在前行并卓有成效，然而新情況新問題也永無止境。

就在天津事故當日，朋友圈里有人歷數8月12日和13日全國的天災人禍，包括陜西山陽山體滑坡、寶雞國美電器火災、東莞地陷、河北鞍山鍋爐廠爆炸以及前一天的貴州瓦斯爆炸、香港老街大火、麗江大水等。

其實，伴隨著經濟的發展，環境、社會等問題的日益嚴重，全球突發公共事件呈現頻次高、規模大、影響廣泛、造成損失嚴重等特點。尤其是我國處于社會發展轉型期，自然災害、事故災難、公共衛生事件及社會安全事件等突發事件不斷上升。加上信息時代越來越快的傳播速度，人們對政府的要求越來越高，對政府應對突發事件的預防和處置要求也日益迫切。

中國人民大學教授莫于川說，政府應急信息的速度和準確性還需進一步提高。政府信息的不暢通并未有大的改變，“可以掌控一切”的心理仍時隱時現。及時、恰當、準確地發布信息，將是考量政府是否忠實履行職責的重要標準。

表現在具體的事件中，公眾往往會發現，幾乎每一次事件發生，有關部門和地方政府總是習慣性地“辟謠”，強調形勢“可控”，影響不大，卻忽略了最為關鍵的信息公開透明，反而造成公眾對于政府部門習慣性的不信任。其實，只要政府把事件發生的相關信息披露清楚了，所謂“謠言”自然也就不攻自破。而“謠言”總是以“小道消息”的方式快速傳播，根源正在于政府部門對信息的封閉與控制。

另外，信息發布也要注重實效。福建漳州PX項目發生爆燃事故，福建省安監局564字的新聞通稿中，只有100字左右簡短通報了事故，其余462字，全部是各級領導的指示。為此，不少網友吐槽：官話連篇，邀功作秀，大篇幅“領導重視”有損官方公信力。哈爾濱倉庫大火，導致5名年輕的消防戰士犧牲。@平安哈爾濱發布585字通報，對犧牲及失聯的消防戰士簡單帶過，用258個字強調“領導重視”，提到9位領導名字，介紹了他們12種頭銜。媒體評論稱，官樣文章冰涼的文筆，蘊含著一股透骨的寒意，內容呆板的八股文風遂成眾矢之的。

盡管每一次教訓都會帶來提升，但是我們更希望提前防范錯誤的發生。

衛生部副部長劉謙曾在某論壇上表示：目前，中國衛生應急體系的基礎還比較薄弱，還存在專業化衛生應急隊伍的建設相對滯后、基層衛生應急能力不強、風險監測預警能力和實驗室應急檢測能力不足等問題。衛生應急能力還不能很好地滿足國家公共安全要求。

有關專家多次指出：條塊分割、利益多元的弊端必須打破。突發事件來臨，由誰來提出處置動議？誰來整合跨部門、跨區域的應急預案？遇到人事變動，崗位責任制如何落實？這一連串的問題依然頻發在諸多應急事件中。如何加強組織協調以增強綜合處置能力還是應急工作的一個重點。這將涉及相關法律政策的制訂、組織職能調整等多方面的工作。

河南省行政學院公共管理教研部教授李民昌指出：應急管理是政府的常態職能，各級政府必須堅定不移地貫徹習近平總書記提出的“安全發展理念”，不斷夯實以“一法一案三制”為內容的政府應急管理基礎，不斷提高領導干部的應急管理能力，尤其是要按照應急處置“法制化、團隊化、科技化、標準化、流程化”的要求，注重提高領導干部在突發事件事前的公共安全風險識別能力、突發事件發生后的應急決策指揮能力，正確處置各類安全事故和各種社會沖突，切實做好公共安全工作。

“隨著中國變得更加發達，中國公民期望更好的管理標準”，美國《國際經濟時報》報道稱，作為世界上人口最多的國家，中國發生事故和災難的概率自然就會高。這些事故也促進公眾對安全標準的關切。

德國新聞電視臺稱，中國是世界上經濟發展最快的國家，科技迅猛發展，盡管如此，但在安全措施上仍遠遠落后于發達國家，現在，富裕起來的中國人越來越關心安全和環保問題。

發展永遠在路上，增加決策的前瞻性、有效性，政府應急管理必將不斷完善、不負眾望。