應急管理，國外怎么做

張玉玲

伴隨著社會的發展，全球突發公共事件呈現頻次高、規模大、影響廣泛、造成損失嚴重等特點。那么，面對重大突發事件，其他國家是如何做的，有哪些緊急處置機制值得我們借鑒呢？

德國：制度嚴謹協調有序

德國時間2014年1月3日14時左右，一枚二戰時期遺留炸彈在德國北萊茵一威斯特法倫州奧伊斯基興爆炸，造成1人死亡、8人受傷。近年來，德國每年要拆除約5500枚二戰時期遺留炸彈，且多在人口密集的大城市。

德國是世界上應急管理體系高度發達的國家之一，應急救援工作嚴謹而完善，德國應急救援體系因其法律制度完善、機制協調有序、救援隊伍眾多、分工布局合理、裝備先進齊全等特點具有明顯優勢，值得學習和借鑒。

德國法律制度完善，出臺了多部有關應急救援的法律法規。德國應急指揮部通常分為兩個指揮部，即行政指揮部與戰術指揮部。行政指揮部，是行政層面的指揮部，在后方負責應急救援的行政決策與溝通協調，由政府相關部門與機構組成；戰術指揮部，是戰術層面的指揮部，在前方負責現場救援的具體實施，由專業救援機構與志愿者組織組成。兩者分工明確，銜接緊密，既可以避免行政長官到現場承擔超出自己能力的工作，又能夠使戰術指揮官專心致力于救援，提高救援效率。

德國的應急機制協調有序。應急救援實行模塊化、標準化管理，除了在救援裝備等硬件設施上按照統一標準進行模塊化配置之外，在應急救援的接警響應、指揮決策和救援操作等程序方面，同樣遵循標準化的原則與步驟。比如，在救援操作階段，德國制訂頒發了多項有關應急救援操作程序方面的制度規定。首先是進行調查，確定災情。只有對事件進行全面及時調查，才能正確分析險情。其次是作出規劃，包括判斷和決定。在對危險的原因、種類、數量、嚴重性、迫切性等進行判斷的基礎之上，做出救援決定。最后是下達命令，安排下級救援人員實施應急救援“戰術任務”，并告訴他們所有已發現的危險，以及有關聯絡人。

美國：第一時間啟動應急機制

美國馬薩諸塞州時間2013年4月15日，是當地一年一度的“大日子”。當天，馬薩諸塞州全州放假迎接有著上百年歷史的波士頓馬拉松比賽。然而當天，在比賽終點線附近發生兩起爆炸，滾滾濃煙、滿身鮮血的市民、令人心悸的尖叫……讓波士頓公眾瞬間回到了2001年“9·11”那令人崩潰的現場。

發生爆炸后，警衛人員立刻拆除賽道圍欄，疏散人群；救援車輛疾馳爆炸現場，急救人員開始在現場救治傷者，并用擔架護送部分傷者前往附近臨時醫護帳篷和醫院。在美國應急部門救助傷員、控制現場的同時，美國聯邦調查局也迅速介入開展對爆炸襲擊的調查。執法人員緊急關閉當地的手機通信系統，以防止有人通過手機遙控炸彈爆炸。波士頓警方也宣布在事發地區上空實施禁飛。同樣的應急工作在波士頓之外的美國其他城市同時啟動。

自“9·11”事件后，美國開始檢討本國的安全預警和突發事件應對機制：美國國會修改法律，組建了國土安全部，全面負責美國本土的國家安全問題。同時，美國國會通過一系列的法律，授權美國總統在必要的時候可以實施特別措施，以確保美國公民的安全。所有這些，都說明美國正在實行內緊外松的政策，以防備不測。

國家行政學院應急管理培訓中心教授李雪峰說：“為了推進國土安全與應急管理系統建設，美國政府啟動了應急管理規程體系建設工作，開發了大量工作指南、手冊和應用工具，建設了信息化的規程及其應用工具共享平臺，并通過財政支持等激勵手段在全國推行，力圖建設一個更加整合、規范、有效的現代應急管理系統。”

“美國是將應急管理放在國家戰略層面來推進的。”中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞認為，早在2000年，美國就對應急管理體系作出了種種規劃，此后按照規劃穩步推進。波士頓爆炸事件發生后，美國之所以能迅速啟動應急措施，主要在于其抓住了應急管理的幾個關鍵核心要素。

其中最突出的是官方及時發布信息，此舉是為了應對社會恐慌。美國規定，在任何一個城市發生恐怖事件后，公眾應該在5分鐘內獲得關于恐怖事件的信息，以此穩定公眾情緒。同時，美國抓住了物資保障這一關鍵要素，在突發事件發生后，及時提供必要的醫療救助。

英國：反應鎮定勇敢應對

英國倫敦時間2005年7月7日早上交通尖峰時間，4名受“基地”組織指使的英國人在倫敦利物浦大街和阿爾吉特之間的城市地鐵線和一輛巴士上引爆炸彈，造成52名乘客遇難，700多人受傷。此次恐怖襲擊使當時剛經歷過申奧成功喜悅的英國人陷入悲痛之中。

爆炸發生后，英國上層一系列動作相當有序：首相府立馬做出反應，數分鐘后便啟動了預算為20億英鎊的反恐怖預案；事發后不到12小時，倫敦已恢復正常秩序，13條地鐵中有5條恢復運營，路面的公共汽車線路從爆炸發生10多個小時后就開始恢復運營。一場大災難后恢復速度這般快速，確實令世人“眼前一亮”。

為了加強對突發事件的組織領導，確保處置迅速，英國政府設立了應急事件處理的相關機構。這個機構共設置了三級指揮架構：第一類指揮機構，由警察、消防、地方政府、醫療救護等組成，主要負責對事件作出處理意見，領導、指導和協調下級機構迅速控制和解決重大事件。第二類指揮機構，由供水、供電、供氣、鐵路、港口、通信和健康委員會等相關部門組成。主要負責對事件的管理協調，將處理意見報告上級，向下級發布指令，并擔負事件過程中整合各相關機構的資源配置，處理善后及恢復等工作。第三類指揮機構，由最基層的恢復論壇組成，也叫地區應急委員會。主要負責對發生事件的地區進行現場處置，并對事件可能發生的風險進行評估，找出每個事件的風險因素，隨時對預案進行調整。

英國在應對緊急突發事件中，有一整套嚴密的組織機構，顯示出極強的協同作戰能力。比如，在高速公路上車輛相撞發生有害氣體泄漏，公路管理局最早趕到現場，除了清理、疏通和恢復交通秩序以外，并負責對車輛機械故障和輕微的傷病員進行現場處理。隨后英國警察局、氣象局、環境署、健康保護局、食品標準局、媒體等同時出動，紛紛趕到現場，召開聯合會，評估危害程度、商討應急措施，明確各級職責。一些志愿團體如紅十字協會、皇家婦女協會等為現場受害者提供食品、藥物、臨時避難所以及福利救濟。媒體及時準確地報道事件，將事件的真相、處理過程和結果等告訴民眾，統一政府的口徑，穩定社會、安撫民心。

英國政府在應對突發事件方面，除了制定操作性很強、具有普遍指導意義的法律以外，還根據各地情況制定了具體的應對各種突發事件的小冊子，作為應急指南分發給民眾，在學校里也增設了教育課，增強社會從容應對能力。

日本：大街小巷都劃有應急避難區域

日本時間2011年3月11日14時46分，西太平洋國際海域發生里氏9.O級地震，引發日本發生了罕見的地震海嘯，這次海嘯造成的傷亡慘重。海嘯對日本核電站造成了巨大破壞，福島第一核電站受影響最為嚴重，6個機組中的4個受到影響。截至2011年3月20日，已造成8133人死亡，12272人失蹤。

日本雖然是一個地震、臺風、海嘯、火山噴發、暴雨等自然災害頻發的國家，但在災難應急管理方面，法規健全、體制完善、保障有力、宣傳到位，預防和處置各類突發事件的成效顯著，值得研究和借鑒。

日本是法制比較健全的國家，防災減災、公共事件應對等關系國計民生的重大事項，都納入了法制化軌道予以規范。20世紀90年代中期以來，日本政府強化了政府縱向集權應急職能，建立了以內閣為中樞，形成中央政府、都道府縣（省級）、市町村分級負責，以市町村為主體，消防、國土交通等有關部門分類管理，密切配合，防災局綜合協調的應急管理組織體制。當發生重特大規模的災害時，中央政府成立“非常災害對策本部”，并進行現場指揮。

建立了專職和兼職相結合的應急隊伍，且應急設施齊備。日本充分利用中小學牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，大街小巷都建設了應急避難場所。在這些避難區域里面，一般都會備有手電筒、毛毯、食品等避難物資。例如，2011年“3·11”大地震時，東京市區內的交通幾乎全面陷入癱瘓，造成首都圈及關東地區大約有10萬人被困。當時，許多人就躲在避難區域里度過了一個夜晚。

日本應急管理中最為關鍵的措施是完善高效的信息網絡系統。充分利用先進的監測預警技術系統，實時跟蹤、監測天氣、地質、海洋等變化，研究制定預防災害的計劃。

日本重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力。日本鼓勵公眾積極參加防災訓練，掌握正確的防災避災方法，提高自救、互救能力。