提高政府履行應急管理職能的能力

李民昌

中央政治局5月29日進行第23次集體學習時，習近平總書記就公共安全問題強調，要牢固樹立安全發展理念，扎實做好公共安全工作。要著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環節，補齊短板，堵塞漏洞，消除隱患，不斷提高公共安全水平。8月12日，天津港瑞海公司特大火災爆炸事故及近期各地頻發的重大突發事件，再次把公共安全問題推入公眾視野，再度把政府的應急管理能力和領導干部的應急處置能力變成公共話題。

應當肯定，自2003年突發“非典”公共衛生事件迄今，我國的應急管理水平有了跨越性發展，政府應急管理能力有了長足進步，公眾對應急管理的認知和對應急處置狀況的評價也更趨理性。從政府職能看，應急管理已經從早期重在突發事件發生后的應急處置，轉變為突發事件事前、事中、事后全方位、全過程的管理，各級政府已經認識到應急管理職能成了政府的常態職能，并給予了應有的重視和投入。但是，也要看到我國正處于轉變增長方式、調整經濟結構、加快經濟發展的時期，改造自然的活動不斷增多，企業的生產設備和工藝技術要求不斷提高，而工商組織的管理水平和人力資源素質仍處較低水平，各類突發事件仍難避免，這就意味著需要繼續強化政府的應急管理職能，著力提升領導干部的應急管理能力，實現人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。

一、繼續夯實政府應急管理基礎

依據應急管理的理論研究和實踐總結，政府應急管理職能的經常性內容至少包括：建立應急管理體制機制，進行公共安全風險分析，制訂突發事件應急預案，做好突發事件監測預警，安排好政府應急值守和突發事件信息報告，啟動突發事件應急響應，實施應急決策指揮和應急救援，開展公共安全宣傳和應急培訓演練，負責應急管理事后的調查評估、恢復重建和應急管理問責，協調應急聯動、應急志愿行動和國際救援合作，開展危機溝通和危機心理干預，加強應急隊伍建設和應急保障，規劃實施巨災保險、應急產業發展、應急科學研究等。政府應急管理職能是否到位，公共安全治理是否有效，皆取決于政府應急管理基礎有無形成，是否打牢。

政府履行應急管理職能，需要法律法規作為管理依據，需要組織機構承擔職能，需要人員隊伍具體實施，沒有這些依托，政府應急管理職能就難以實現。在理論和實踐中，人們通常把應急管理的“一法一案三制”視作政府應急管理基礎。經過10年的持續努力，當前，我國各級政府的應急管理基礎已經形成，并在應急管理中發揮了良好的作用。但是，政府應急管理基礎沒有最好，只有更好，在依然嚴峻的公共安全形勢下，應當繼續夯實政府應急管理基礎。

完善《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發事件總體應急預案》，強化《突發事件應對法》的權威性。政府應急管理基礎中的“一法一案”，是指《突發事件應對法》和《國家突發事件總體應急預案》。《突發事件應對法》界定了突發事件的內涵和外延，規定了我國應急管理的體制和機制，明確了應急管理中的法治原則和管理流程，體現了彼時對突發事件規律的認識和處置突發事件的經驗。由于《突發事件應對法》晚于國家突發事件總體應急預案》頒布，所以早期把政府應急管理基礎概括為“一案三制”，且沿用至今，這是不夠準確的。《國家突發事件總體應急預案》頒布于2006年，《突發事件應對法》頒布于2007年，都是基于2003年防控和應對SARS的背景，今天看來，難免存在一些瑕疵和缺失。在近幾年的應急管理實踐中，我國應急管理既有許多經驗，也不乏教訓，既要肯定取得的長足進步，也要承認還存在短板。這就需要適時啟動“一法一案”的修訂程序，同時增訂與“一法一案”配套的其他法律和有關條例，如人們呼吁多年至今仍然闕如的嫘急狀態法》。在2015年天津港“8·12”火災爆炸事故處置中，能夠明顯感覺到加快嫘急狀態法》立法的必要性和緊迫性。在多起重大自然災害突發事件應對中，志愿者的無序參與，也引發諸多問題，亟須制定《災難救援志愿者行動條例》。這樣，以《突發事件應對法》和《國家突發事件總體應急預案》為核心的應急法制，才會更加完備，更加科學，更具指導性。

完善政府應急管理體制和機制，提高政府應急管理總體效能。政府應急管理基礎中的“三制”，是指應急管理的體制、機制、法制。法制已經如前所述。應急管理體制在國家層面，國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構，在辦公廳組建國務院應急管理辦公室。政府職能部門作為應急工作領導小組的成員單位，在各自范圍內做好應急管理工作。各專項應急指揮機構是行政機關中具體行使緊急權力的機構。在地方層面，規定縣級以上地方各級人民政府設立突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作，在實踐中，通常由縣（市、區）以上人民政府的應急辦作為應急管理協調機構；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。這種應急管理體制概括為“統一領導、分類管理、綜合協調、分級負責、屬地管理”。與此相關，政府應急管理中全部制度化、程序化、標準化的應急制度與應對措施等，構成政府應急管理的機制。健全應急管理機制，要求各級政府和各地區各部門形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。

從設計看，我國應急管理體制和機制科學；從要求看，我國應急管理體制和機制合理；從實踐看，我國應急管理體制和機制有效；從問題看，我國應急管理體制和機制也需要改進和完善。比如，天津港“8·12”火災爆炸事故就典型地反映了目前我國應急管理體制和機制存在的問題，主要是應急體制未理順、應急機制有脫節，橫向管理不到邊、縱向管理不到底，覆蓋有死角、聯動不及時，中央和地方之間、上下級政府之間、央企和地方政府之間、軍隊武警和地方之間、政府和社會組織及志愿者之間，既有職能不清、職責不明、職權不夠等問題，也有職能缺位、錯位、越位、不到位等問題。夯實政府應急管理基礎，就要針對應急管理中的短板，檢視應急處置的經驗教訓，吸收應急管理研究的成果，借鑒國外危機管理的有效做法，修改和完善各級政府的突發事件總體應急預案，使政府應急管理基礎愈加牢固，更為可靠。

二、不斷提高領導干部的應急決策指揮能力

政府作為一種組織，履行其應急管理職能的方式，是通過在該組織中的工作人員，尤其是通過政府的各級領導干部和承擔應急管理職能的政府部門工作人員來實施。“非典”以后，各級領導干部不僅普遍具有了突發公共事件應急管理的意識，而且大多數具備了一定的應急管理知識和應急處置能力。在領導干部應急管理能力要素構成中，進入應急響應后的應急處置現場管理能力和應急救援決策指揮能力，是各級領導干部最主要也相對缺乏的能力。按照德國危機管理學院專家的觀點，鑒于突發事件本身的非常態性，政府官員的危機處置能力較難從大量應急救援實踐中獲得，故而應當著眼于通過應急管理培訓，來達致政府官員危機管理能力的快速進步和完整提升。

然而，由于領導干部實行動態化管理，領導干部崗位在換屆和交流中經常調整，分管的工作和部門經常變化，加之每次突發事件的種類、原因和救援處置方式不一樣，導致領導干部的應急管理經驗不能長期累積，應急處置能力不能持續提升，這是領導干部應急決策指揮經驗不多、能力不高的原因之一。愈是如此，愈是應該重視在培訓中提升領導干部的應急管理能力。但在黨校和行政學院干部的培訓中，應急培訓講理念、法律、一般知識多，講應急決策能力、災難處置方法、應急管理流程少；培訓主體上缺乏實踐的院校師資多，具有應急管理實際經驗的兼職教師少；培訓方法上則是專題講授多，案例分析少，桌面演練則僅能在國家行政學院和少數省級行政學院實施。

2010年開始施行的《行政學院工作條例》規定，“行政學院應當立足于政府工作需要，著重建設……應急管理等學科體系”，第一次把應急管理作為行政學院的一級學科。這是改變領導干部缺乏應急決策指揮能力的現狀，通過培訓提高領導干部應急決策指揮能力的良好契機。為此，政府要有意識地選調領導干部作為應急管理培訓對象，培訓主體要增加應急培訓的時間，增設應急培訓必需的硬件，培養具有理論和實際能力的專業化高素質應急管理師資，聘用有豐富應急管理實踐經驗的領導干部和專家為兼職教師，在繼續創新講授式教學的基礎上，運用以案例分析、桌面演練、仿真模擬等為主的應急培訓方法。如果這種培訓能夠持之以恒地堅持數年，各級領導干部的應急決策指揮能力將會得到大幅度提升。

提高領導干部的應急決策指揮能力，重點要放在使領導干部懂得應急決策指揮需要遵循“法制化、團隊化、專業化、科技化、標準化、流程化”六大原則。“法制化”原則，是指領導干部在處置突發事件時，不能違背依法行政的要求，在應急救援的每個環節，采取的每種救援措施，都要盡量有法可循、于法有據。尤其在為了公共安全必須征用公私財物、啟用特殊方式管制交通或網絡、動用警力參與應急救援時，更要有法治思維，在法律允許的框架內采取行動。“團隊化”原則，是指領導干部在突發事件一線履職，進行應急決策時，要自知個體都有專業技能局限，必須發揚眾智，集體決策。現實中的4類突發事件，每類都有不同的情況，如事故災難類中即有包括易燃易爆易腐蝕、重金屬、核輻射等原因引發的突發事件，領導干部不可能凡事都懂，什么都會，這就必須組建團隊化的現場應急救援指揮部，借力集體智慧。“專業化”原則，是指領導干部在處置突發事件時，要按照引發突發事件原因的專業歸屬，根據相關專業的科學理論、客觀規律或既往經驗提出處置意見。當自己對該專業知之不多甚至完全陌生時，要聽取相關專家的意見。多數專家在應急決策中能夠起到為政府領導介紹相關專業知識，提出處置建議，評估處置方案，監督救援效果，以及作為第三方權威回應社會質疑的作用，成為領導干部應急決策指揮不可或缺的專業智囊。“科技化”原則，是指領導干部在處置突發事件時，要善于運用各種專業設備和科技手段。正確的應急決策指揮建立在信息充分的基礎上，當環境條件不具備，救援人員無法提供突發事件最新動態時，領導干部要懂得使用GIS、GPS、GPRS、北斗定位系統、衛星移動通信終端、無人機、生命探測儀等科技含量高的各種先進設備，為應急決策和緊急救援服務。“標準化”原則，是指領導干部在處置突發事件時，要使自己的決策指揮盡可能符合平時掌握或在培訓中學到的應急處置標準，如啟動應急響應的標準、實施應急聯動的標準、現場指揮部構架標準、應急救援信息發布標準等。“流程化”原則，是指領導干部在處置突發事件時，要有程序意識，能夠用科學的程序保障處置的科學。在德國，通過多年的危機管理實踐，應急決策過程一般都遵循6個程序。雖然我國的應急決策總體上沒有明顯的程序特征，中德應急決策過程各有優長，我們還是應以謙虛的心態，學習借鑒國外應急決策的嚴謹程序，過程與結果并重，用科學的決策程序防止應急決策出現重大失誤。