“十三五”規劃專題調研：上海怎么建設開放度最高的自貿試驗區

吳祖強

6月至9月，市人大財經委按照市人大常委會關于開展“十三五”規劃專題調研的總體部署，由財經委副主任委員、常委會預算工委主任張耀倫，財經委委員、海通證券副總裁、首席經濟學家李迅雷牽頭，財經委辦公室和海通證券研究所參加，組成“十三五”期間“深化上海自貿試驗區建設”專題調研小組。調研組根據中央關于深化上海自貿試驗區建設的要求，梳理自貿試驗區兩年來的工作成效，對已批四個自貿試驗區特點、優勢進行比較，走訪自貿試驗區管委會和浦東新區政府，分析上海自貿試驗區建設中遇到的困難和問題，立足于國際貿易規則重構的國際形勢，尤其是TPP基本協議達成和中美BIT談判進展，對“十三五”期間進一步深化上海自貿試驗區建設提出對策建議。

上海自貿試驗區掛牌兩年來，投資管理改革實現重大突破，負面清單管理制度全面實施；國際貿易“單一窗口”管理正式啟動，“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的貿易監管制度得到初步落實；自由貿易賬戶正式運作；金融改革穩步推進；事中事后監管的制度框架基本形成，政府職能轉變持續推進。尤其是2015年4月正式擴區，自貿試驗區在更廣領域和更大空間內探索全面深化改革的新路徑。

上海自貿試驗區建設在取得令人矚目的階段性成果的同時，也面臨不少困難和新的挑戰。一是投資開放仍需加大力度。現行負面清單尚未與國際規則完全接軌，雖經兩次修訂仍顯冗長，且只針對外資準入前設立階段和直接投資，不包括社會組織和國際組織等門類，不符措施只針對國民待遇。同時，負面清單對外資的市場準入限制仍然較多，尤其是服務業開放度不足。二是貿易便利化程度有待進一步提高。對“一線”貨物仍然實行備案管理，對園區貨物實行單證與貨物監管同步，對園內企業的信任度仍需提高。三是金融自由化程度與國際成熟自貿區差距較大。金融自由化程度與國際成熟自貿區標桿有較大差距，在投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、外匯管理等方面約束較多，金融創新舉措在實施上遇到操作性不強的問題，金融監管創新的滯后影響了金融改革經驗的復制推廣。四是事中事后監管體系有待完善、實效有待顯現。管理部門之間信息共享和協同監管仍是難題，社會力量參與市場監督不充分，社會力量參與市場監督的力量不夠，范圍有限。

“十三五”期間深化上海自貿試驗區建設的對策建議：一、加大先行先試力度，在建設開放度最高的自貿區上形成突破。一是要對標高標準國際投資貿易規則，加快治理體制機制的創新。針對投資自由化中知識產權保護、環境保護、勞工保護和信用等方面的要求，及早研究應對策略和方案，為國家的整體應對作貢獻。二是在形成“可復制、可推廣”經驗的同時，要重視形成“可輻射”效應。“可輻射”的是一些與國際金融中心建設相關的無法復制和無法推廣的創新，如國際金融資產交易平臺等功能性平臺沒必要在區外復制，但其功能可以輻射至區外乃至全球市場。

二、聚焦完善事中事后監管體系，進一步推進政府職能轉變。一是完善權力清單、責任清單的配套建設，加快形成行政監管、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監管體系。二是完善事中事后監管制度。加快信息共享和服務平臺建設，推進部門協同管理；支持行業協會和專業服務機構參與市場監督；加強對失信行為的聯動懲戒。三是以知識產權保護為重點，推進權益保護制度的改革。完善知識產權糾紛多元解決機制及知識產權工作社會參與機制。

三、加強與“四個中心”、“科技創新中心”建設的聯動發展。一是利用好自貿試驗區的“紅利”，統籌規劃自貿區和“四個中心”建設的各項措施，實現“四個中心”建設的各項政策措施與自貿試驗區建設的聯動。二是發揮自貿試驗區和國家自主創新示范區政策疊加優勢。全面推進知識產權、人才流動、金融服務、國際合作等領域體制機制改革，推動形成創新要素自由流動的開放合作新局面。

四、把金融改革放到突出位置，形成上海自貿試驗區的獨特優勢。一是深化金融改革，完善改革措施的細節，增強操作性。拓展自由貿易賬戶功能，統一中外資企業境外融資管理政策，擴大人民幣跨境使用，加快推進人民幣資本項目可兌換，允許開展跨境雙向投資。二是在金融監管創新上先行先試，防范金融風險，為國家創造經驗。依托大數據，加強跨境異常資金流動和短期投機性資本流動監管，加強跨部門、跨行業、跨市場的信息共享，完善系統性風險預警、防范和化解機制。

五、繼續深化投資管理制度改革。一是完善負面清單制度，擴大服務業和先進制造業開放。加快已經試點實施的對外開放措施，在其他片區落實。二是拓展企業“單一窗口”。向企業工商變更、統計登記、報關報檢單位備案登記等環節延伸。三是繼續深化商事登記制度改革。探索企業名稱登記改革，釋放企業名稱資源；擴大“先照后證”事項，試行許可證清單管理。