農村集體產權改革“開閘”

李紹飛

日前，中央審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案，標志著農村集體產權試點工作全面鋪開。

來自農業部的權威專家向記者表示，農村集體產權制度改革，目標旨在落實十八屆三中全會《決定》中關于農村集體產權制度改革的部署，即保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

改革的基本路徑是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，將原來由農民共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民按照股份享受集體資產收益。此次改革以試點方式進行，在東中西部地區選擇部分縣市進行，2017年年底完成。

2014年12月1日，農業部會同中央農村工作領導小組辦公室、中組部等農村改革試驗區工作聯席會議成員單位已下發了《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》，全國共34個縣市名列其中。此前的2012年1月，已有24個縣市擔任首批試驗任務。與之相比，此次試驗增加了包括農村集體產權制度、深化土地制度改革等新內容。

上述專家表示，農村集體產權制度改革的主要內容是：其一，摸清集體資產的家底，明確產權歸屬;其二，界定集體成員身份，明確其權利和責任;其三，制定集體產權交易的平臺和規則，規范農村集體資產交易的公開和公平，實現農民共享改革成果的目標。

集體產權中的人、財和組織

“農村集體產權改革首先要明確集體資產的范圍。”專家表示，此次改革首要之務在于對集體資產進行核算，摸清家底，為后續改革奠定基礎。

一般而言，農村集體資產是指歸鄉、村、村小組集體全體成員所有的資源性資產和非資源性資產。前者主要指集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源;后者涵蓋集體所有的流動資產、長期資產、固定資產、無形資產和其他資產。

集體成員身份界定是另一項基礎而必要的工作，由于集體組織成員經常處于變動中，且涉及到個人重大利益，實踐中不乏矛盾沖突。

受訪專家認為，原則是在尊重歷史和現實的前提下，統籌考慮戶籍關系，由集體組織全體成員民主決定，但要注意農村特殊群體成員的身份問題。譬如，長期居住在當地，對集體經濟組織有貢獻但沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人員，要統籌考慮，防止多數人侵犯少數人的利益。

根據當前部分地區試點，一般分為三類：其一，即是擁有原始戶籍的原住民;其二，因為婚娶、收養等關系后續遷入者，上述兩類是集體產權的完整享有者;其三，曾經是集體經濟組織成員，之后由于征地、考學等原因，將戶籍遷出，此類一般宜按照農齡股分享集體財產和收益。

與之相比，尤為困難的一個問題是集體經濟組織缺位。家庭聯產承包責任制以來，很多農村只保留了黨支部和村委會，集體經濟組織消失或名存實亡，集體資產和集體經濟職能多由村委會代行。在此背景下，集體資產管理出現不少問題，來自國家統計局的數據顯示，2013年全年反映村集體資產管理問題的來信占據農村農業類來信的23%。

因此，上述專家建議，農村集體產權改革要盡快補齊集體資產管理主體缺位的短板，理順集體經濟組織與村兩委的關系，實現政經分離，避免村兩委干部對村集體資產的獨斷專行，防止小官大貪的問題。

他補充說，集體產權制度改革要明確集體經濟組織在市場中的地位，作為集體產權的法定代表，集體經濟組織并不具備法律上獨立的法人資格，這為其后續市場經營問題帶來一系列身份難題。目前，浙江、上海試驗中，主要是通過政府發放組織證明書方式解決其身份問題。

在其看來，這只是過渡時期的辦法，根本上還是要考慮制定農村集體經濟組織法或相關法律法規，賦予農村集體經濟組織法人地位，明確組織形式、職能定位和管理辦法。

東中西部地區分類實施

按照受訪專家分析，具體改革路徑需要因地制宜，分類實施，不能搞一刀切、一鍋燴，“這是由不同地區經濟發展水平、資產狀況差異巨大等因素決定的?！?/p>

來自農業部的統計數據顯示，截至2013年年底，全國農村集體經濟組織賬面資產總額達到2.4萬億元，其中東部地區占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產過億，對集體產權改革呼聲強烈。

相比之下，中西部地區則是另一番景象，中部地區資產總額占全國的比例接近17%，村均不足200萬元，西部地區村級集體組織資產的比重僅7%左右，村均120余萬元，有些村鎮甚至負債累累，改革動力相對不足。

在此背景下，專家表示，要根據不同地區的情況分類推進。在經濟發達、村集體資產較多的地區，應賦予集體經濟組織市場主體地位，推進股份合作制改革，建立起現代經營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產經營的收益。

譬如，在城鎮化加速推進中，不少城郊農村基本農用地被征用，村民變為城鎮居民，村委會等原村級組織被撤銷，但他們還擁有部分集體建設用地，以及在此基礎上形成的經營性或非經營性資產。集體產權制度改革中，可以將集體經濟組織改制為社區股份合作社，社區股份合作社的集體資產仍由原村集體經濟組織成員按份共有、共享收益。

對于經濟相對落后，集體資產較少甚至負債的地區，改革的重點應該是還權賦能，一方面，加強土地制度改革，將土地承包經營權的確權登記頒證落到實處，穩步推進集體建設用地、宅基地管理制度改革;另一方面，強化村集體資產的財務管理。

“建立和完善農村產權交易市場是實現集體產權制度改革的必要條件。”專家表示，農村產權交易市場的建立要根據不同地區情況穩步推進，與當地經濟水平、土地規模、確權程度、產業結構等現實相契合，不能像有些地區土地流轉一樣搞大躍進，以避免資源浪費和損害農民利益。根本的目標在于健全交易的規則、程序，強化服務功能，保障農村集體產權流轉交易能夠公開、公平和公正。

賦予農民集體更多的土地權能

作為農村集體資產中的“大頭”，土地價值高低對于集體經濟組織的發展壯大具有重要意義。長期以來，集體土地權能不足制約集體經濟長遠發展。

由于集體土地與國有土地權能不對等，集體土地只有被征為國有后才可以進行開發和建設，農民集體對其擁有所有權的土地沒有與市場接軌的開發權能。

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。為農村集體更好地利用和發揮土地價值提供了政策依據。

對此，中央全面深化改革領導小組第七次會議設定了三大底線，即堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點。

具體改革，要在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。

目前，關于農村土地改革的基礎性工作進展順利。截至2013年年底，全國農村集體土地所有權確權登記發證率已經達到了97%。截至2014年7月，全國農村集體建設用地使用權和宅基地使用權發證率分別達到了72%和80%。絕大多數縣市都已經建立了農村集體土地確權登記發證的數據庫和信息系統，為建立城鄉統一的建設用地市場提供了基礎信息。

同時，近年來，地方試點亦為下一步深入改革提供了經驗。目前，全國有13個省區制定了征地統一年產值的標準。全國有20多個省份探索實行留地留物業的安置方式，大部分省份已經出臺了關于做好被征地農民社會保障工作的征求意見，將被征地農民納入基本養老保險范圍。

受訪專家總結，新形勢下，推動農村集體資產制度改革，是增加農民財產收益的基礎和前提，在明確集體財產范圍的基礎上，將土地承包經營權、宅基地使用權以及集體收益分配權確權到戶，賦予農民更多的財產性收益。

農業部的統計顯示，截至2013年年底，全國已有2.8萬個村和5萬個組完成農村集體產權制度改革，量化資產4362億元。在全國完成產權制度改革的村莊中，累計股金分紅達到924.1億元，當年股東人均分紅超過500元，完成產權制度改革的小組，累計股金分紅639.1億元，當年股東人均分紅超過1600元。

同時，推進城鄉要素的平等交換，農村各類要素平等地參與市場交換的前提是產權清晰、權能完整，農村集體產權改革的目標之一就是歸宿清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢，由此推動農村集體產業自由流動，實現城鄉各類要素的平等交換。

另外，壯大集體經濟，推動農民共同富裕，建立起符合現代市場經營體系的農村集體資產運營機制，有利于提高農村集體資產的管理和運行水平，促進集體資產的保值增值，增加集體經濟實力，推動農村經濟發展。