公眾參與問責活動制度構建的層級安排

摘 要：具有中國特色的公眾參與形式——公眾參與問責活動面臨的主要問題是如何進行制度構建。根據(jù)我國公眾參與問責活動的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國外的相關經(jīng)驗，社會問責制度層級安排的重點應體現(xiàn)在：一是回應公眾對官員“權力行使”的監(jiān)督，建立地方黨政部門與網(wǎng)絡問責的溝通回應制度;二是回應公眾對官員“職業(yè)行為”的監(jiān)督，制定相關解釋條例，明確界定黨政官員個人的隱私權保護與公開監(jiān)督的邊界。

關 鍵 詞：網(wǎng)絡問責;社會問責;公眾參與活動

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0001-07

收稿日期：2015-04-15

作者簡介：宋濤（1965—），男，安徽合肥人，深圳大學管理學院公共管理系教授，管理學博士，研究方向為行政問責與公眾參與。

基金項目：本文系教育部人文社科一般項目“網(wǎng)絡問責發(fā)展及對公共管理影響研究”的階段性成果，項目編號：11YJA630103;廣東省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“公眾參與行政問責的發(fā)展及對公共管理影響研究”的階段性成果，項目編號：GD10CGL17。

公眾參與問責活動的制度構建一直以來都是公眾參與發(fā)展的重點內(nèi)容，“參與的制度化是一個衡量公眾參與發(fā)達程度的重要指標?！盵1]同時，也是擺在各個國家面前的一道難題，“公共管理者面對的真正問題是力圖將公民參與制度化，因此，這是一個永恒的、持續(xù)的問題……”[2]在上個世紀90年代以來我國開始興起的公眾參與活動中，制度構建一直是我國公眾參與進一步發(fā)展面臨的瓶頸。

公眾參與問責活動是公眾參與的形式之一。從2003年開始，隨著行政問責制度的逐步建立，由公眾自發(fā)參與形成的一種問責類型在十余年的漸進發(fā)展中已經(jīng)形成了較大的社會影響，因此，對于公眾參與問責活動制度構建的研究有著重要的現(xiàn)實意義。

關于如何進行公眾參與問責活動的制度構建，有觀點認為：要制定國家層面的行政問責法律予以指導，“目前行政問責的立法位階不高、規(guī)定不一，應當從國家層面制定行政問責法或者行政問責條例，統(tǒng)一行政問責的基本原則、主要制度和基本程序等。”[3]或者制定國家層面的公眾問責法律，“應在梳理整合現(xiàn)有的各項法律、規(guī)章和條例的基礎上制定一部公民問責程序法，對公民問責作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。”[4]建立國家層面的法律法規(guī)對公眾參與予以保障和指導，在研究公眾參與問責活動包括其他公眾參與形式的觀點中最具有代表性。本文認為，雖然國家層面的法律制度構建是公眾問責制度發(fā)展的最終目標，但不能將其作為整個發(fā)展過程的唯一或主要抓手。因為作為一種公眾參與活動形式，公眾參與問責活動有其自身的特點，如果僅從國家層面的法律制度去看待其制度發(fā)展，可能會將公眾參與問責活動制度構建和相關的法律制定都想得過于簡單。

公眾參與問責活動在我國是新生事物，在國外則是一種較為成熟的公眾參與形式，被歸屬于社會問責范疇。它是“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。”[5]社會問責的制度化建設在國外已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗，因此，本文在借鑒國外社會問責發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，對我國公眾參與問責活動制度構建的層級安排進行了研究和探討。

一、社會問責制度構建的基本思路

對社會問責有效模式進行總結(jié)的研究者認為，問責制度構建必須從宏觀和微觀兩個層面入手?！昂暧^層面必須由制度體系和程序作保障，確保政府部門對財政和績效的責任履行。微觀層面必須強調(diào)政府部門可問責性，尤其是確保公眾有問責的‘通道’和‘話語權’?！盵6]從世界范圍看，一個國家社會問責制度的構建需要考慮兩個方面的因素：一是必需考慮社會問責發(fā)展的階段因素，因為不同發(fā)展階段對制度內(nèi)容的需求不同;二是制度安排應該有不同的層級，每個層級對應社會問責不同的發(fā)展階段。

對上述社會問責制度構建判斷的基本邏輯是：過高層級的制度安排會脫離公眾參與活動的實際需求，使制度虛置;過低層級的制度安排又無法適應公眾參與活動發(fā)展的需要，影響公眾參與活動向更高階段發(fā)展。因此，可行的制度構建是隨著公眾參與活動發(fā)展階段逐漸升級，漸進地構建相對應層級的制度安排的。在這個基本思路引導下，社會問責應將其制度構建分為三個層級，由基層政府的溝通回應制度、地方政府的協(xié)調(diào)機構制度和國家的法律制度三個方面所構成。其主要內(nèi)容可以概括如下（見下表）。[7]

從世界范圍的社會問責發(fā)展過程看，在這三個層級的制度建設中，第一層級的政府基層部門回應制度與第二層級的專門政府機構協(xié)調(diào)制度因由政府部門進行主導，其構建相對較為容易;而第三層級的國家法律保障制度因為涉及到立法程序，其制度構建相對較為艱難。“從世界范圍的社會問責制度化建設情況來看，雖然第一層級在許多國家已經(jīng)廣泛存在，達到了第二層級要求的國家也較為普遍，但實現(xiàn)了第三層級要求的國家卻十分稀少?！盵8]由此可見，在世界范圍內(nèi)，用法律制度保障公眾參與是該制度構建的最終目標，但法律的制定不可能一蹴而就，需要實踐經(jīng)驗的積累和各種利益的平衡。

從社會問責發(fā)展的過程看，法律制度的構建并不是一件輕而易舉的事情。對于一種新的公眾參與形式的制度構建，采用漸進的、自下而上的發(fā)展路徑是可行的選擇。在地方政府自發(fā)的探索中，我國的等級問責制度走的就是這種發(fā)展路徑，并且已經(jīng)積累了較為成功的經(jīng)驗。因此，對于國內(nèi)的公眾參與問責活動制度構建來看，由低到高的制度層級建設是一個能夠提供良好社會基礎和漸進有序的、可行的選擇路徑。

二、公眾參與問責活動狀況及對制度構建的需求

自2003年以來，在我國行政問責發(fā)展過程中，等級問責和公眾參與問責活動是兩種較有代表性的問責類型。等級問責的主體是上級黨政部門或領導，問責自上而下進行，問責機制清晰，其制度構建從中央到地方都得到了較好的發(fā)展。公眾參與問責活動的主體是社會公眾，與等級問責的區(qū)別在于發(fā)起機制不同，在行政問責發(fā)展過程中，公眾參與活動雖是由公眾在對等級問責觀察與借鑒的基礎上自發(fā)地參與后形成的，但其制度構建目前還處于缺失的狀態(tài)。

我國公眾參與問責活動從一開始就處于松散、自發(fā)的狀態(tài)，但由于其順應了社會發(fā)展需要而獲得了快速發(fā)展，更由于在其發(fā)展過程中結(jié)合中國的國情，因而體現(xiàn)出了自身的發(fā)展特點。一方面，從公眾參與問責活動的參與主體看，參與者是以社會公眾的身份出現(xiàn)的，體現(xiàn)出了傳統(tǒng)的“公眾問責”或當前的“社會問責”這一問責類型的特點，即公眾作為問責主體，就公共部門及其工作人員的工作績效及行為影響等內(nèi)容進行質(zhì)詢，并要求相關部門及人員給予回應或做出正確的解釋，或承擔失責懲罰后果。另一方面，從公眾參與問責活動的發(fā)起形式看，又分為兩種明顯不同的問責類型：一種是傳統(tǒng)的公眾依靠直接面對面質(zhì)詢的形式向黨政部門或黨政官員發(fā)起問責，在屬性上與傳統(tǒng)的“公眾問責”相同;另一種是公眾通過網(wǎng)絡平臺向黨政部門或黨政官員發(fā)起問責，在問責發(fā)起機制與效果上具有自身的特點，體現(xiàn)出了“網(wǎng)絡問責”自身的屬性及特征。本文使用的“公眾問責”與“網(wǎng)絡問責”概念即是在問責形式上對應兩者的區(qū)別，從參與主體上將這兩種形式的問責活動統(tǒng)稱為“公眾參與問責活動”。

已有的相關研究結(jié)果顯示，十多年來，公眾參與問責活動持續(xù)發(fā)展，在參與深度與參與效果上都顯現(xiàn)出了獨特之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

⒈公眾參與問責活動已成為重要的“異體”問責類型。公眾參與問責活動并非是一個持續(xù)漸進的過程，其發(fā)展狀況明顯分為兩個階段：2003年至2007年，國內(nèi)公眾參與問責活動處于觀察和借鑒的發(fā)展初期，不僅問責事件數(shù)量少，而且年度發(fā)展沒有持續(xù)性，發(fā)展狀況不如等級問責;2008年以后，公眾參與問責活動進入了持續(xù)和具有社會影響階段，問責事件數(shù)量增加，問責范圍擴大，一些問責事件產(chǎn)生了廣泛的社會影響，成為不同于等級問責的一個重要的“異體”問責類型。

⒉公眾參與問責活動彌補了等級問責的不足。一種問責類型在問責內(nèi)容上可以從五個方面進行檢驗：行政決策、行政執(zhí)行、行政結(jié)果、權力行使、職業(yè)行為。等級問責對問責內(nèi)容的五個方面雖然都有涉及，但是集中度非常明顯，主要集中于由損害性“行政結(jié)果”所產(chǎn)生的事件。而公眾參與問責活動在對黨政官員的“權力行使”與“職業(yè)行為”的質(zhì)詢與監(jiān)督方面都發(fā)揮了較好的問責作用，有效地彌補了等級問責在這兩個方面的不足，起到了“異體”問責作用。[9]

⒊以網(wǎng)絡問責為代表的公眾參與問責活動近年來得到了持續(xù)發(fā)展并產(chǎn)生了廣泛的社會影響。社會公眾作為問責的發(fā)起主體，其參與具有獨立性，在與網(wǎng)絡平臺聯(lián)系起來后，公眾在網(wǎng)上設置議題和舉證的方式相比傳統(tǒng)的依靠個人向政府部門“呼喊”的方式，發(fā)生的最具實質(zhì)性的改變是擺脫了話語表達渠道和空間的限制。社會公眾以網(wǎng)民的身份參與問責，使得網(wǎng)絡問責在發(fā)起問責過程中具有很強的獨立性和便利性，且較少受到黨政部門的干預;同時，網(wǎng)絡的傳播效應提升了質(zhì)詢與舉證的影響力，引起“圍觀”的范圍越大，問責對象及相關部門面臨的壓力就越大，這也提高了舉證對象行為被調(diào)查處理的概率和效率。也就是說，網(wǎng)絡問責對于公眾參與問責活動發(fā)展和問責效果實現(xiàn)都起到了極大的推動作用。[10]

⒋對以網(wǎng)絡問責為代表的公眾參與活動在制度構建上予以引導，以進一步推動我國問責制度的發(fā)展。從目前的情況來看，應多管齊下，從“培養(yǎng)問責主體的社會意識，建立網(wǎng)絡問責的激勵機制，加大問責信息的公開和審查，發(fā)揮同體問責的保障作用，加強被問責官員的權利救濟”[11]等方面，加強網(wǎng)絡問責的制度建設。

從我國公眾參與問責活動的影響力來看，公眾問責或網(wǎng)絡問責從一開始就持續(xù)參與到了基層政府與地方政府的管理中，其質(zhì)詢范圍廣泛，公眾參與行政問責的程度較深，主要集中于基層政府部門和地方政府部門在管理中存在的問題，且對公共管理產(chǎn)生了較大的影響。我國公眾參與問責活動的發(fā)展階段及影響力顯示，公眾參與問責活動的發(fā)展已經(jīng)處于需要相關制度予以引導的階段。

三、公眾參與問責活動制度構建的層級安排

目前，我國公眾參與問責活動的發(fā)展已經(jīng)處于參與程度較深的持續(xù)階段，那么，與之相對應的制度構建處于什么狀態(tài)呢？從國內(nèi)現(xiàn)有的行政問責制度構建內(nèi)容來看，雖然各級地方政府相繼推出了以政府部門行政首長為主要對象的問責制度，中央也公布了《關于黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，但是，在中央和地方的問責制度中，問責主體和問責對象之間行政隸屬關系明確清晰，構成了典型的黨政系統(tǒng)體制內(nèi)部的等級問責關系，是上對下的問責監(jiān)督。而公眾參與行政問責活動的制度構建還處于缺失的狀態(tài)，這就要求政府部門要面向外部的問責主體，構建與之相適應的問責制度。

對應制度構建的層級安排，根據(jù)國內(nèi)公眾參與問責的發(fā)展狀況，本文認為，目前國內(nèi)公眾參與問責活動的發(fā)展已經(jīng)到了需要制度予以引導的持續(xù)發(fā)展階段。為了與公眾參與問責活動的問責內(nèi)容特別是網(wǎng)絡問責內(nèi)容相適應，當前公眾參與問責活動制度構建的重點內(nèi)容主要有兩個方面：一是回應公眾對官員“權力行使”的質(zhì)詢，由地方政府探索并建立地方黨政部門的網(wǎng)絡問責溝通回應制度;二是回應公眾對官員“職業(yè)行為”的質(zhì)詢，由國家相關部門進行總結(jié)，制定相關規(guī)定，對黨政官員個人生活內(nèi)容的隱私權與公開性監(jiān)督的邊界予以界定。

⒈探索建立地方黨政部門與網(wǎng)絡問責的溝通回應制度。這一制度是從制度構建第一層級出發(fā)，以適應公眾問責尤其是網(wǎng)絡問責對地方官員“權力行使”質(zhì)詢與監(jiān)督的需要。網(wǎng)絡問責指向的對象主要是地方黨政部門官員，在問責對象構成中，主要有縣（局）級官員與科（局）級官員，因為這些官員在地方或基層部門工作，其工作內(nèi)容與公眾利益直接相關，他們在“權力行使”方面的違規(guī)行為直接損害的是公眾利益，影響的是政府形象，以2013年發(fā)生的網(wǎng)絡問責事件為例，公共權力的不當行使（如云南省安寧市口罩實名制事件，貴州省貴陽市觀山湖區(qū)強迫學生扮特警參與強拆事件，湖南省湘潭縣27歲選調(diào)生升任副縣長事件）或公共權力的濫用（河南省鄭州市“房妹”事件，湖北省襄陽市官員兒子“吃空餉”事件，安徽望江縣團委副書記任職資格弄虛作假事件），已經(jīng)成為公眾關注的重點。公眾通過網(wǎng)絡問責將這些問題公開曝光，需要地方黨政部門嘗試建立強制性溝通回應制度，即依據(jù)阿斯汀的“公民參與階梯”模式，避免“象征性參與形式”，以落實“公眾行使權力的參與形式”[12]作為基本原則，要求所涉及的政府部門及官員必須給予回應，即在問題發(fā)現(xiàn)的初始階段予以解釋和解決，以化解矛盾，加強對公共權力不當使用的監(jiān)督。

在現(xiàn)有的地方黨政部門問責制度中，問責的啟動者是市長或縣長，執(zhí)行的部門大多數(shù)是監(jiān)察局，均具有一定的權威。但正如前文所述，現(xiàn)有的問責制度是建立在等級問責基礎之上的，因而往往是在已經(jīng)產(chǎn)生了損害性結(jié)果之后的問責，并非是針對公眾質(zhì)詢過程中所指向的問題。因此，在公眾問責的質(zhì)詢中，公眾指向的管理問題尤其是在損害性結(jié)果還沒有產(chǎn)生時，由涉及質(zhì)詢的相關部門予以解釋和解決就顯得更為重要。例如：在“安寧市口罩實名制事件”中，昆明下轄的安寧市工商局曾下發(fā)通知，要求自2013年5月21日起，安寧范圍內(nèi)的口罩經(jīng)營戶銷售各類口罩須執(zhí)行實名制購買登記。公眾對此表示不解，在網(wǎng)上提出質(zhì)疑，猜測此舉或與引發(fā)爭議的昆明煉油項目有關，因為煉油基地就在安寧，并曾引發(fā)了部分戴口罩市民的反對。在官方?jīng)]有回應的情況下，2013年5月25日，微博平臺對此事的關注度陡然上升，出現(xiàn)輿論峰值，當日晚，安寧市政府新聞辦發(fā)出通報稱，決定撤銷該通知。但對于為何會作出這樣的決策，官方媒體并無說明。在這之后，又因媒體報道安寧市還禁止銷售白色T恤，對打字復印也要求實名登記，引發(fā)了新一輪輿論風波，極大地損害了當?shù)卣墓帕ΑＴ谶@起事件中，如果有制度規(guī)定或者在網(wǎng)絡質(zhì)詢出現(xiàn)時就有政府部門給予解釋，或者政府部門在決定撤銷通知時給予解釋，就可能避免后期負面影響的產(chǎn)生，使行政問責收到“前瞻性”的效果?？梢姡傻胤近h政部門探索并建立與網(wǎng)絡問責的溝通回應制度，一方面可以適應公眾對于“權力行使”質(zhì)詢的需要，另一方面也可以為形成專門的負責公眾參與事務處理的政府協(xié)調(diào)機構或協(xié)調(diào)機制積累經(jīng)驗。

⒉制定相關解釋條例，對黨政官員個人生活內(nèi)容的隱私權與公開監(jiān)督的邊界予以界定。在法律制度不能盡快完善的情況下，可以由國家相關部門以“條例解釋”的形式對黨政官員個人生活內(nèi)容的隱私權與公開性監(jiān)督的邊界予以界定，這是從制度構建第三層級出發(fā)，以適應公眾問責尤其是網(wǎng)絡問責對地方官員“職業(yè)行為”監(jiān)督的需要。在現(xiàn)代社會，政府官員職業(yè)行為不僅關系到自身的品行和操守，也在一定程度上代表著其所屬的政府與政黨的形象，因而會受到法紀、道德的約束和社會各方面的監(jiān)督。以黨政官員的婚姻生活為例，近年來，公眾利用網(wǎng)絡舉報黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為，并期望舉報對象受到問責處理，成為一個帶有中國特色的社會現(xiàn)象。公眾在網(wǎng)絡問責活動中，黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為的案例內(nèi)容體現(xiàn)出以下幾個特點：一是網(wǎng)絡舉證提供了便利性，增加了舉證對象腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率并會產(chǎn)生示范效應。針對黨政官員婚外不道德的腐化墮落行為的舉報，公眾網(wǎng)絡舉報方式從最初的“代理人”實名方式（如2008年“江蘇省徐州市區(qū)委書記‘一夫二妻’事件”）演變到后期的“第三方”匿名方式（如2010年“廣西來賓市煙草局長‘香艷日記’事件”）和“當事人”親身經(jīng)歷方式（如2013年“中央編譯局女博士網(wǎng)帖事件”），通過網(wǎng)絡舉報對相關事件的傳播及查處，產(chǎn)生了顯著的影響。二是隨著“艷照”、視頻、“親身經(jīng)歷”等內(nèi)容的不斷推出，網(wǎng)絡舉證充滿了更多的“娛樂”色彩和“轟動效應”，引起“圍觀”的范圍也越來越大，迫使管理部門不得不及時介入，使舉報對象腐敗行為被調(diào)查處理的概率和效率得到了提高。三是網(wǎng)絡在使個體或群體的話語權得到充分行使的同時，網(wǎng)絡言論也的確為參與者造謠、詆毀、發(fā)泄私憤提供了空間。

目前，有關黨政官員個人生活內(nèi)容的隱私權與公開性監(jiān)督的邊界還沒有明確的法規(guī)界定，就涉案的黨政官員來說，一方面，因為涉及婚外不道德的腐化墮落行為在公共職位范圍內(nèi)被問責處理，屬于公眾監(jiān)督的正常范圍，對于公眾的問責行為必須予以鼓勵;另一方面，就婚外不道德的腐化墮落行為形成的過程來看，也有其復雜性，如果舉報的“當事人”從極端的報復目的出發(fā)，利用網(wǎng)絡的影響力任意放大對涉案官員甚至包括其家庭成員正常生活的“人肉搜索”，網(wǎng)絡舉證也有可能會走向非理性甚至傷及無辜。網(wǎng)絡舉證是一把“雙刃劍”， 追求過度的“娛樂”色彩與“轟動效應”并非是公眾監(jiān)督的正常走向。筆者認為，從規(guī)范網(wǎng)絡舉證方式與內(nèi)容來看，目前尤其需要相關的法規(guī)清楚界定黨政官員個人生活內(nèi)容的隱私權與公開性監(jiān)督的邊界，在法律不完善的情況下，可以通過“條例解釋”的形式對相對成熟的內(nèi)容先予以規(guī)范解釋，之后再逐漸完善并為國家層面有關法律的制定打好基礎。

在社會轉(zhuǎn)型階段，一方面，利益格局和利益關系的調(diào)整激發(fā)了公眾利益表達的愿望和參與的需求;另一方面，“以程序和技術匱乏為特征的低制度化程度難以滿足公民日益增長的利益表達和實現(xiàn)的制度需求，從而產(chǎn)生了各種以政府公信力受到挑戰(zhàn)為表象的公民參與制度危機?！盵13]制度缺失或虛置，既會對公眾參與的廣度和深度產(chǎn)生不利影響，也會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響，其基本邏輯源于亨廷頓在對戰(zhàn)后發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中所發(fā)生的沖突現(xiàn)象進行總結(jié)后所作的假定，即“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！盵14]公眾參與問責活動作為一種公眾參與形式，其在自發(fā)的發(fā)展中已經(jīng)達到了一定的參與深度，體現(xiàn)出了對于制度構建的需求，但同時也要看到，公眾參與是一種由社會公眾自主參與到公共管理的活動形式，自發(fā)性、松散性和實踐性是其發(fā)展初期的主要特征，如果沒有實踐的過程和實踐階段的檢驗，制定的相關法律制度就容易虛置，并且法律制定本身是一個復雜的過程，難于在短期內(nèi)完成。因此，可行性的制度構建是隨著公眾參與發(fā)展階段的逐漸升級，漸進地構建相對應層級的制度安排的。在公眾參與問責活動的未來發(fā)展中，對應其發(fā)展需求，有針對性地進行制度內(nèi)容構建與實施，尤其是鼓勵地方政府進行制度創(chuàng)新，不僅有利于公眾參與問責活動的有序發(fā)展，也會為其他公眾參與形式提供借鑒。

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（責任編輯：牟春野）