完善城市規劃設計構建城市內澇災害風險防范體系

摘 要：城市規劃設計中防災設計的不完善是引發城市內澇災害的因素之一。面對日益嚴峻的城市內澇災害，當務之急是在城市規劃設計中樹立防范災害風險的意識，借鑒國外先進的管理經驗，構建以科學規劃為設計基礎，以科學管理為重點，以法律制度為保障的城市災害風險防范體系，力爭實現城市發展的標準化、生態化與智能化。

關 鍵 詞：城市規劃設計；內澇災害；風險防范

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0053-06

收稿日期：2015-03-20

作者簡介：逯惠艷（1968—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）應急管理教研部副主任，副教授，研究方向為公共危機管理、風險管理。

基金項目：本文系吉林省社科基金一般項目“吉林省城市內澇風險情景構建及對策研究”的階段性成果，項目編號：2014B317。

城市規劃設計是對城市經濟社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和具體安排與管理，是一定時期內城市發展的藍圖，是城市建設和管理的依據。科學、合理的城市規劃設計可以減少因城市發展帶來的不利影響，避免城市化過程帶來的多種災害與風險。近年來， 交通擁堵、環境污染、城市內澇等各種“城市病”集中爆發，已成為城市可持續發展面臨的現實風險與治理難題。其原因不乏在快速城市化進程中忽視了科學、合理的城市規劃設計，進而影響了對災害風險的防范，使城市內澇災害呈現出“新常態”，并成為城市化進程中遇到的一大難題。

一、城市內澇災害風險及其成因

（一）城市內澇災害的特點

城市內澇是由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象。近年來，城市內澇災害頻發，呈現出季節性、多發性和損害性等特點，造成了巨大的生命和財產損失。

⒈內澇災害的季節性。我國季風氣候帶具有極強不穩定性，干濕變幅較大，每年登陸7-8次的熱帶臺風所形成的強對流天氣帶來了豐沛的降水。內澇多發生于降水較為集中的季節，并相對集中在7至9月份。短時內降水強度大，一次降水持續時間長，就會引起內澇災害的發生。可以說每逢雨季，“到城市來看海”已不再是新聞。

⒉內澇災害的區域性。城市內澇在某些特定地點的發生率較高，主要集中在地勢相對低洼區或排水不暢的區域。例如城市中的立交橋、涵洞、過街的地下通道等發生災害的概率較高。

⒊內澇災害的多發性。近年來，城市內澇災害呈現出多發趨勢。據住建部的調查統計顯示，僅2008年至2010年，在全國351個城市中有62%發生過不同程度的內澇災害，其中，發生過3次以上的城市就有137個。[1]

⒋內澇災害的危害性。內澇災害頻發給公眾的生產生活帶來極為不利的影響。輕則交通擁堵影響居民的出行安全，重則造成人員傷亡及財產損失。2012年，北京“7.21”暴雨就造成了至少79人死亡，190萬人受災，直接經濟損失達上百億元。

（二）城市規劃設計的不完善造成了城市內澇災害增加

一般來講，災害風險的形成與致災因子的破壞性、孕災環境的危險性以及承災體的脆弱性密切相關。可以說，城市內澇災害是自然災害與人為災害兼而有之的復合型災害。雖然，自然因素是形成城市內澇風險的重要因素，但城市規劃跟不上城市快速發展的步伐則加劇了承災體的脆弱性與孕災環境的危險性，是當今城市內澇風險產生的重要原因之一。

⒈城市規劃設計的理念與基礎落后。首先，傳統的城市規劃注重城市經濟社會發展，對于城市復雜空間和城市安全的重視度不夠，缺乏對城市內澇等災害因素的綜合考量。如在總體規劃設計初期，對城市下墊面的變化及其對城市水系統的影響考慮不足，直接的影響就是隨著城市化進程的加快，城市空間擴張逐步向地勢低洼地區發展，使城市排水系統的壓力不斷增大。其次，“重地上輕地下”的城市規劃理念直接導致城市排水設施不完善以及排水管網布置不合理，不能與城市發展速度相匹配。再次，規劃基礎工作薄弱。比如我國現在通用的暴雨強度公式還是沿用30年前的標準。此外，城建規劃對地形、地貌特征的忽視，也增加了城市內澇災害發生的可能性。

⒉城市開發建設無視城市規劃設計。“極端事件影響的嚴重性，不僅取決于極端事件本身，而且取決于承載體的暴露度和脆弱性，兩者是災害風險的主要決定因素。”[2]隨著城市規模不斷擴大，住宅區開發、棚戶區改造、商業寫字樓宇等建設項目集中開發建設，使城市暴露度增強，加劇了城市內澇災害風險的形成。主要表現在：⑴隨著城市的快速發展，交通壓力日益嚴峻，城市原有的綠化植被、裸露地面等逐漸被鋼筋混凝土、瀝青砼、方磚等覆蓋，造成城市道路硬化率過高，綠地植被偏少，加快了地表徑流速度，擴大了流經范圍，使降雨快速在城市低洼處匯集，形成內澇積水。⑵在經濟利益驅使下，很多原天然蓄水池、排水溝渠被填埋用作項目開發，破壞了原有地形地貌特質，成為城市內澇的隱患。例如長春市朝陽區某小區在開發建設過程中將原來的天然排水明溝改線，造成區域內污水、雨水無法排放，經常發生內澇。同時，城市道路硬化率加大，不利于雨水的“滲透”與“滯留”。⑶工程建設不規范，引發內澇風險。在城市建設施工過程中，肆意破壞城市排水設施，導致發生局部區域內澇積水。例如長春市人民大街南四環經常發生積水內澇就緣于此。施工單位擅自破壞了原天然明溝，造成雨水無處排放，積返至城市道路，引發了內澇災害，給附近的居民及過往的車輛造成了出行上的不便。

⒊排水設計系統缺乏長遠規劃。⑴排水管網設計陳舊，建設標準偏低。目前，全國大、中城市普遍存在排水管網陳舊，設計標準偏低，排水能力較弱的問題。長春市排水管渠的8.2%（約280公里）均為“日偽”時期建造的，遠遠超出了設計使用年限。此外，老舊的排水管渠大部分都是借鑒 “前蘇聯老大哥”的相關標準建設的，排水設計重現期多為1-2年，建設標準偏低，不能滿足當前城市建設快速發展的需要和全球氣候變暖引起的極端天氣變化的需求。⑵雨污合流問題是排水系統普遍存在的難題，也是國內大中城市存在的共性問題。雨污合流增加了雨季排水負擔，加大了內澇發生的可能性。雨污合流不僅造成了水資源的浪費，也導致了城市污水量增加，管線雨水收納和排放能力降低，增加了內澇發生的可能性。據統計，目前，長春市排水管渠總長度為3408公里，其中合流管渠1231公里，占比約為36.1%，并且98%的合流管渠都集中在老城區，發生內澇的風險較大。

⒋城市防澇管理系統規劃設計存在問題。⑴缺少雨水調節設施的建設和規劃，城市內澇的調控能力不高。雨水調節泵站在城市內澇防治中起著重要的作用，但目前很多城市在這方面的規劃建設卻普遍欠缺。比如長春市排水泵站共有24座，其中雨水提升泵站只有11座，合流泵站僅1座，還沒有規劃設計實際意義上的雨水調節池，在雨水蓄存、調節能力方面比較薄弱。⑵缺乏對排水系統維護的設計。既存在排水系統使用時各種垃圾進入雨水管道降低管道排水能力的問題，也存在排水系統被損壞，管網連接混亂，雨污水管混接， 雨水管道設施被截斷等極易造成排水不暢的問題。

二、完善城市內澇災害風險

防范體系的對策

根據影響城市內澇災害風險發生的因素以及當今城市發展的現狀，筆者認為，應在完善城市總體規劃設計的前提下構建城市內澇災害風險防治體系，以更好地應對城市內澇風險。

（一）樹立防范災害風險的意識

新世紀以來，城市規劃的理念也在發生新的變化。在經濟發展的同時，可持續發展、綠色發展、安全發展已成為城市發展的主旋律。可以說，城市規劃設計理念的變革是解決城市內澇風險的前提。

⒈增強主動預防災害風險意識。風險是一種與預期目標發生偏離或差異的可能性及不確定性，這種偏離程度被用作衡量風險大小和程度的指標。[3]風險的控制和緩解是風險防治的核心內容，避免風險生成災害是風險防治的最高目標。這就要求在城市規劃設計中要樹立“超前防治”的理念，做到主動預防。然而，在應急管理中，風險是相對于“突發事件”而言的，它是突發事件發生之前孕育的一種狀態。一般來說，人們在專注于某項事情時往往會忽略風險，即使意識到風險也寧可相信它不會發生，后果不嚴重，這就是僥幸心理。由于對事件發生的可能性懷有僥幸，對事件發生的后果懷有僥幸，因而往往會使風險演變成災害甚至災難。有些城市從地理環境上看不屬于內澇易發的城市，從歷史空間考量也不屬于內澇災害常現的地區，尤其是近年來主汛期降雨量與常年相較變化不大，極端天氣出現得不多，極易形成內澇災害不典型的印象，造成不會發生內澇災害的假象，由此導致的直接后果就是思想麻痹，忽視對風險預防。對災害的重視不夠是災害防治中最大的問題，最有效的改進方式就是提早做好前期防災的準備，充分認識安全在城市發展中的重要作用，進一步增強風險意識，樹立主動防災的理念。

⒉將防災理念納入到城市總體規劃之中。目前，我國城市規劃主要是從城市居民的生產生活及經濟發展的需要提出布局方案，很少從主動防災的角度考慮城市防澇的要求。因為在一般人看來，城市災害事件只是小概率事件，城市防災規劃也不能為城市本身帶來直接的經濟效益。但隨著城市內澇的多發與頻發，人們越來越認識到城市內澇的發生與城市建設規劃缺乏防災減災的規劃設計密切相關。防治城市內澇災害，僅從排水及技術方法上著手不能從根本上解決問題，還應從城市最初的建設規劃與布局入手，做到防災規劃與城市規劃同步，從城市整體空間布局結構到規劃的具體落實均應主動考慮城市的防澇要求。

（二）借鑒國外先進的管理經驗

西方發達國家在治理城市內澇災害的過程中積累了大量的經驗，其先進的規劃設計治理理念及治理技術值得我們借鑒。如德國致力于“城市基礎設施建設”，美國的“雨水利用控制系統”，日本的“地下蓄水池”，波蘭的“雨水花園”，“下凹式綠地”等都為城市防治內澇災害提供了很好的借鑒。

⒈有計劃地進行城市基本設施改造，促進城市標準化發展。隨著城鎮化的快速推進，城市建設“標準化”的議題亦越發緊迫。當然，“標準化”是關乎城市建設多維度的趨于科學化的合理預期。諸如標準社區、標準綠地、標準鐵路、標準機場、標準公寓、標準市政、標準街道等等，而且每一個維度都有其具體的可參照的描述。從城市現狀出發，在預防城市積水問題上應在標準市政、標準綠地、標準街道等方面進行規劃設計。首先，對于新建、改建工程，以重現期為五年一遇標準進行排水管渠的規劃設計，逐步提升城市排水管渠建設標準，增強城市排水系統的排放能力；其次，增設雨水收水口或改造雨水連接管等，以加快路面積水收納和排放速度，緩解城市內澇壓力；再次，結合道路大中修、地下管網改造等工程，有計劃地進行雨污分流改造設計；第四，緩解地面硬化率。通過保護綠地與濕地，建造公園，開鑿人工湖、排水溝渠設計規劃等緩解地面硬化造成的排水壓力。基礎設施標準提升并不是城市標準化的全部，從基礎設計規劃入手，逐步在更高層面達到城市標準化建設要求。

⒉規劃控制城市建設空間，合理利用雨水資源，促進城市生態化發展。城市生態化就是有效利用環境資源進行城市設計，建立高效、和諧、健康、可持續發展的人類聚居環境。據有關部門估算，全國20%的城市雨水利用率即可增加40億m3的可用水，相當于全國城市10%的年總用水量。[4]雨水蓄存不僅能延緩徑流形成，緩解城市排水管網壓力，還有利于增加城市水資源量。從全國范圍來看，大部分城市水資源相對貧乏，時空分布極不均勻，降水及徑流的年內分配大多集中在6-9月。而雨水調節池的缺乏，雨水資源沒有得到有效利用，也是大部分城市的常態。結合發達國家先進的雨水管理經驗，我國應該在完善城市排水系統的同時充分考慮到雨水資源的潛在價值：一方面，設計開發地下空間，建造地下蓄水系統；另一方面，通過增加綠地面積，減輕雨水排放壓力。西方國家普遍推行的“綠色屋頂”——鋪設在建筑屋頂上的植物層，通過植物土壤的滯留和過濾作用，既減緩了流徑屋頂的雨水流速，也過濾了雨水中的金屬物質，是城市生態化的很好舉措。如長春市園林部門在公路綠化帶及一些公共綠地上鋪設透水磚（可作為臨時停車場）的做法值得推廣，其不但增加了雨水吸收率，而且提高了有限城市空間的利用率。

⒊規劃設計城市內澇災害防治信息平臺，推進城市智能化發展。當前，智慧城市的建設為城市內澇災害風險防治提供了便利條件，而城市內澇災害風險防治信息平臺建設也將在一定程度上促進城市智能化的進程。首先，規劃設計監測預警信息化平臺。在排水口及排水管網安裝水壓、流速傳感器及在下凹式橋洞安裝水位傳感器等智能化識別系統，可以為主管部門提供實時的排水信息及水位信息，為內澇災害預防及應急救援響應等提供可靠的信息保證。其次，規劃設計災害信息共享平臺。城市內澇災害的防治不是單一部門可以應對的，日常的建設與維護就涉及建管中心、維管中心、規劃局、水利局、公用局等多個部門的配合。在災害發生后，更需要氣象、公安、衛生、民政、消防等部門的相互協調和配合。因此，建立信息共享平臺可以使各部門在第一時間獲取災情信息、資源分配信息，通過手機短信、廣播、電視、電子廣告屏、“智慧交通”平臺等使公眾在第一時間獲知道路交通情況以及學校、小區等區域的受災情況，以盡快采取措施或及時避讓危險，避免生命財產受到損失。災害信息共享平臺可以解決現實中部門脫離、組織協調不力等問題，提高應急快速反應能力，減輕政府救援工作壓力。

（三）構建以科學規劃為設計基礎，以科學管理為重點，以法律制度為保障的城市災害風險防范體系

科學的規劃設計應是與城市發展目標相吻合，符合城市發展規律，且與城市經濟、社會、環境相協調的，也應是以公眾的需要為出發點和歸宿的，更應是依法進行建設和管理，科學、規范、長期、穩定的規劃設計。

⒈提高城市規劃設計的科學性。從我國防范城市內澇的現實需要出發，城市規劃需要著重強調的是：首先，城市規劃必須具有前瞻性，立足長遠，能夠超前引導城市建設；其次，城市規劃必須堅持“以人為本”的理念，充分尊重城市建設過程中的主體——“人”的因素，充分認識到城市建設的出發點和歸宿都是生活在城市中的人；再次，城市規劃設計既要依靠專家的力量，還要有公眾的參與，使規劃更好地體現其延續性與動態性；第四，規劃的編制內容與方法要充分體現可實施性及可操作性，關注總體規劃與各專項規劃之間的銜接與協調，強化戰略性研究。只有這樣，才能切實提高城市規劃設計的科學性，使其成為為防范內澇災害的前提和保證。

⒉在科學規劃指導下加強科學管理。城市的全面發展除了要有科學規劃之外，還必須依靠科學管理。科學管理應當在治理思維的前提下整合治理力量，首先要充分整合社會力量，發揮社會組織的作用。在社會建設過程中，社會組織一直是政府得力的合作伙伴。國內外大量的實踐已經證明，在突發災害應對中，社會組織發揮了不可替代的作用，尤其是當城市內澇風險具有經常性，防治城市內澇風險成為常態時，政府就不適宜獨自承擔防災的責任，而應借助社會組織的協助功能，彌補政府在人員、機構及資源占有方面的不足。目前，社會組織無論在數量上還是在作用發揮上仍有較大的發展空間，尤其在防治城市內澇災害的過程中，應著力發揮其行動迅速、動員廣泛、服務專業、個性化強的優勢，協助政府部門做好志愿者招募、公眾抗災技能培訓、心理疏導、疏散受困群眾等防災、救災工作。其次要引導公眾參與防范內澇災害。公眾是城市內澇災害重要的承災體，在城市內澇災害防治過程中卻處于被動地位。為此，應破除來自于以下四個方面的參與阻礙：一是公眾缺乏主動的參與意識，認為防災減災是政府的職責，與己無關；二是缺乏有效的參與渠道，象征性的參與降低了公眾的參與熱情；三是公眾話語權被忽視，一些公眾希望保留的、有利于防災的綠地空間等逐漸在城市建設中消失；四是信息不對稱，公眾不了解城市內澇災害信息以及風險區域。[5]

“治理”思維強調多元主體的話語權均等及利益協調，為公眾平等參與社會監督及主動參加防災減災提供了保證。在城市建設中，凡是涉及到經濟利益與公共利益相違背的事項都必須經過公眾決策程序，沒有得到大多數人贊成的決議不能通過。這樣可以最大限度地保障公眾的監督權與話語權，避免類似“蓄水池及排水溝渠被人為填埋，用于開發項目”等問題的發生。長春市規劃局建立了“公示制度”和“公眾參與制度”，對涉及市民切身利益的建設項目在審批前進行公示，使意見和矛盾暴露在行政許可之前，有效地防止了矛盾的激化。[6]此外，運用多種手段，激勵公眾“主動防水”，為減輕城市排水設施壓力及環境壓力發揮更大的作用。比如通過補貼、稅收抵免等措施鼓勵市民使用雨水桶、植樹、在自家屋頂或菜園種植綠色植物等。

⒊用“法律制度”及“標準規范”保障城市內澇風險防范體系的構建。科學規劃和科學管理的依托應以法治為基礎，只有發揮法律體系的保障作用，才能有效、有序地加以落實和實施。法律標準規范為風險防治提供了可供參考的依據。《室外排水設計標準》規定，要保證城市的安全，不發生或減少內澇災害，需要做好三個“防御系統”，即排水、防澇和防洪。由此可見，防御內澇的標準和城市排水標準是不同的，三個防御系統所發揮的功能也各有所長。在一些發達國家，防治城市內澇早已上升到法律的高度，而我國法律在防治城市內澇方面幾乎還是空白。目前，一些地方“重地上、輕地下”以及忽視防災基礎性工作的現象與法律法規不夠健全有一定的關系。所以，應盡早完善相關法律法規，詳盡城市內澇防范治理措施，運用問責手段，把城市治理與防災做為考核政績的重要內容，把城市內澇災害治理工作納入法治的軌道。

【參考文獻】

[1]呂宗恕，趙盼盼.170城市不設防，340城市不達標首份中國城市內澇報告：風險正在加劇[EB/OL].http：// www.infzm.com/content/ 92491，2013-07-18.

[2]中國科學報.IPCC：災害風險管理重在降低暴露度和脆弱性[EB/OL].http：//www.antpedia.com/news/77/n-209977.html，2012-04-30.

[3]Fishhoff B.，Watson S.R.，Hope C.Defining risk[J]，Poliences，1984，（17）：123-139.

[4]錢易.中國城市水資源可持續開發利用[M].中國水利水電出版社，2002.

[5]史揚.城市治理中的公眾參與和制度保障[EB/OL].http：//www.docin.com/p-798350992.html，2014-04-23.

[6]長春市規劃局.長春規劃十年2003-2013[M].遼寧科學技術出版社，2013.

（責任編輯：牟春野）