經濟欠發達地區創新基層民政工作的思路選擇

摘 要：經濟欠發達地區創新基層民政工作必須走改革發展之路，因地制宜，量力而行，緊密結合新形勢下當地社會發展的現實需要和基層的實際情況以及民政工作的職能和特點，創新基層民政工作方式和工作機制。

關 鍵 詞：經濟欠發達地區;基層民政工作;創新

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0059-05

收稿日期：2015-03-20

作者簡介：苗昕（1965—），女，吉林大安人，白城市行政學院副教授，研究方向為社會管理。

“以民為本，為民解困，為民服務”一直是我國民政工作秉持的核心理念，也是對廣大民政工作者提出的做好基層民政工作的根本要求。筆者認為，在新形勢下，經濟欠發達地區基層民政部門應緊密結合當地實際，以發展的眼光看待民生問題，以改革的決心對待民生問題，以全心全意為人民服務的精神處理民生問題。在堅持保基本、兜底線、促公平這一原則的基礎上，通過探索創新經濟欠發達地區基層民政工作的路徑來促進當地民政工作的健康、全面和科學發展。

一、經濟欠發達地區基層民政工作存在的問題及其原因分析

⒈基層民政工作者的思想解放程度不夠。在經濟欠發達地區，由于經濟發展相對滯后，人們的思想觀念還較為保守，思想解放的程度遠遠不能適應現代社會快速發展的需要，因此，基層民政工作仍處于自我循環、自我發展的相對封閉的“小系統”之中，甚至形成了一種“小氣候”。具體表現為：缺乏與現實社會的基本溝通，缺少與現實社會富有成效的對接和深入融合的能力;缺乏對形成“小氣候”機理的深刻剖析，缺少提供基本公共服務的意識。基本公共服務是指在一定發展階段滿足公眾基本需求的公共服務，除去基本公共服務外，都屬于一般公共服務。政府作為公共服務的重要參與者，必須促成公共問題的解決。[1]而現實社會需要解放思想、改革進取，切實開放基層民政的自我“小系統”，改善自我“小氣候"，提供更為優質、更為全面的公共產品和公共服務，真正實現與飛速發展著的社會的迅速對接和深度融合。然而，在這種“小系統”和“小氣候”下，這種公共服務卻少之又少。

⒉基層民政工作舊有格局尚未打破。目前，我國的改革正處于深入發展階段，很多領域已步入深水區。隨著改革的不斷深入，經濟欠發達地區的縣市、鄉鎮以“減人、減事、減支”為主要內容的配套改革步伐也在加快，因此，基層民政服務功能、服務水平需要不斷完善和提高與當下機構改革要求人員逐漸減少的矛盾也比較突出。面對困難、面對改革的難題，如何打破常規、創新發展，關系到經濟欠發達地區基層民政事業能否得到健康發展，關系到“以民為本，為民解困，為民服務”的民政工作核心理念能否得以樹立，但現實是，基層民政工作舊有的格局依然存在，服務水平并沒有得到相應程度的提高。

⒊基層民政部門工作方式難以改變。過去，在經濟欠發達地區，基層民政部門長期擔負著“上為政府分憂，下為百姓解愁”的重要職責，其計劃經濟的屬性十分明顯。但在市場經濟條件下，舊有的工作方式已不能適應社會發展和時代進步的現實需要。如民政工作者要踐行執政為民的理念;要在縮小城鄉差距、貧富差距方面做出努力;要面對人口老齡化步伐加快，自然災害頻繁發生以及人們對生、老、病、死服務要求的日益提高等問題。這些都是經濟欠發達地區民政工作必須解決的新問題。

⒋基層民政承接社會服務功能的市場主體還不成熟。在經濟欠發達地區，基層民政部門的工作人員更多地還習慣于計劃經濟體制下的基層民政工作的既有套路，對于在市場經濟條件下開展基層民政工作總覺得別扭、被動、吃力，在工作思路和工作方法上還缺乏創新意識;在如何培育承接社會服務功能這一市場主體的問題上還需要轉變認識，還需要一個適應過程。

⒌基層民政工作面臨傳統思維與市場經濟思維的矛盾。市場經濟是競爭經濟，也是逐利經濟。在市場經濟條件下，資本會不遺余力地向所有利潤空間滲透，這是必然規律。在經濟欠發達地區，由于市場經濟發育不夠成熟，傳統的思維模式依然存在。因此，打破經濟欠發達地區基層民政工作的傳統思維方式，促使其由管理型向服務保障型轉變，進而形成市場經濟條件下的現代思維方式十分必要和迫切。

⒍創新基層民政工作缺乏資金保障。在新時期，創新基層民政工作可謂困難重重，既有思想觀念上的，也有體制機制方面的，更有因經費和資金的缺乏而導致的困難，特別是經濟欠發達地區基層民政工作的資金保障還存在瓶頸。目前，如果資金投入的決心不大，真心不足，經濟欠發達地區的基層民政工作創新就會缺少動力源，就失去了運行保障，自然也就無法做好基層民政工作。

二、創新經濟欠發達地區基層民政工作的思路

⒈加強工作平臺建設。在經濟欠發達地區，以改革創新為著力點，以當地發展實際為立足點，建設與縣、鄉民政事業發展相適應的基層工作平臺是當務之急。在縣、鄉（街道）之下的村（居）委會是推進基層民主管理的重要平臺，也是社會治理的最小單元，更是基層民政工作落到實處的基礎。在經濟欠發達地區，要想搭建好基層民政工作平臺，就必須大力推進基層民主建設，就必須把村（居）委會建設好，就必須精心培育和大力發展民間組織。

加強村（居）委會基層組織建設，是搭建基層民政工作平臺，發揮社會管理小單元大作用的重要舉措。在經濟欠發達地區，只有在建設這個平臺方面著力，才能使各類社會救助體系有可靠的落腳點。只有通過制定村（居）委會等基層組織建設的中長期規劃，才能明確社會救助體系建設與發展的中長遠目標;只有探索建立與村（居）委會這一基層組織相匹配的新型多元化社會救助體系，才能確保城市低保、城市三無對象、流浪乞討人員、農村重災戶、五保戶、特困戶、特困優撫對象以及政府認為必須救助的其他特殊困難群體為主的救助對象的救助有所依托，有所保障。在城鎮，應以最低生活保障制度為基礎，配套開展醫療、就學、住房、水電、司法援助等救助，對孤寡老人、孤殘兒童、流浪乞討人員以及生活困難的家庭通過居委會和社區實施救助;在農村，應以子女贍養為基礎，在穩定土地政策的前提下，通過村委會實行政府救濟和社會互助相結合的方式，對特困農戶實施定期定量救助，對五保戶實施集中供養，對一般困難戶實施社會幫扶，對災民實施災后生活救助，進而通過加強村（居）委會基層組織建設形成城鄉弱勢群體保障網。

精心培育和大力發展民間組織，培育市場經濟條件下新的基層民政工作主體。在經濟欠發達地區，由于公共財力有限，投入嚴重不足，因此，地方政府應制定優惠政策，有序地吸引民營資本和社會力量參與到基層民政工作中來，強力推進職業學校、福利院、幼兒園和醫院等由民間組織承辦。在此期間，各級政府應明確角色定位，做到不缺位、不錯位、不越位，當管則管，該放則放，做好自己該做的事：一方面，政府要把民間組織的發展納入當地經濟與社會發展規劃之中;另一方面，還要加大對民間組織的政策傾斜和資金扶持力度，鼓勵和支持其健康發展。

⒉加強管理機制建設。基層民政工作是一項政治性、社會性、公益性和群眾性四者相互統一且指向性很強的工作，同時它又是在黨委和政府的主導下，通過相關部門協作、社會廣泛參與進而服務于社會大眾的工作。在經濟欠發達地區，由于資源相對匱乏和分散， 要想逐步建立與縣、鄉民政工作相適應的管理機制，整合現有的社會資源仍是重中之重。

基于此，可以考慮對當地相對分散或者還沒有被充分利用的社會資源進行必要的整合：將各類民政專項資金（如低保金、五保金、優待金、農村特困戶定期定量救助金等）由民政機構單一發放的方式整合到廣大農村網點遍布的農商銀行、郵政銀行之中，實行社會化發放，以減少發放和管理成本，減少權力尋租空間和腐敗現象的發生。在具體操作上，可以考慮由縣（市）人民政府進行統一組織并審批，之后由基層民政部門提供資金發放明細表，然后將其交由財政部門與農商或郵政銀行，把專項資金直接送到救助對象手中;同時還可以根據所轄鄉鎮的不同情況，約定不同的發放時間就近、就便領取。

在經濟欠發達地區，應因地制宜，鼓勵、支持和引導社會力量參與到基層民政工作中來，吸引盡可能多的社會團體、個人和企（事）業單位與政府“結緣”，讓其介入到養老、殯葬機構等基層民政工作當中。因為由政府“大包大攬、包打天下”的方式已不能適應現代社會發展特別是市場經濟發展的需要。比如養老機構建設就可以考慮多條腿走路的方針，即在強化國家投入的同時鼓勵民營資本進入，這樣，既加強了政府宏觀調控，又引入了市場化、社會化管理。在具體操作層面，可以從現有養老機構的投資主體和經營方式兩方面實行改革，逐步形成公建公營、公建民營、民建民營等多種模式。對于公建民營的福利院，應在產權明晰、政府補貼資金到位的基礎上，通過制定科學的監管機制，向社會公開招標經營，鼓勵有愛心、有能力、有資本的人士參與經營。

⒊加強工作機制建設。 在經濟欠發達地區，如何將縣級民政工作重心下移并把鄉鎮民政工作部分職能上調，使二者緊密結合，進而與縣、鄉民政工作相適應是至為關鍵的一步。對此，縣級民政部門應進一步解放思想，更新觀念，直接將工作的觸角延伸到基層，延伸到最廣大人民群眾之中。具體做法應包括以下幾方面：在事權分開、厘清責任、上下通力、相互配合的基礎上，一是縣（市）民政部門應把災情核查，婚姻、殯葬、民間組織管理等工作統管起來，鄉鎮一級民政部門做好配合工作;二是縣（市）民政部門應主要統籌五保供養、優撫等資金，鄉鎮一級民政部門把注意力放在資金的合理和“陽光”使用上;三是在村（居）委會建設方面，縣（市）民政部門要給予具體且充分的指導，在此基礎上充分發揮村（居）委會“自我教育、自我服務、自我管理”的作用。總之，在經濟欠發達地區，基層民政工作應形成以縣（市）為主，鄉鎮、村（居）委會做好配合的格局。

⒋加強保障機制建設。在經濟欠發達地區，開展基層民政工作必須使治標與治本同步，達到標本兼治的目的，這樣，才能使相應的保障投入及時到位，進而建立起與經濟欠發達地區縣、鄉民政工作相適應的保障機制。如果基層民政工作尤其是經濟欠發達地區的基層民政工作離開了足夠的資金支持，很多工作目標都難以實現，很多工作任務都難以完成。因此，必須建立起與基層民政工作相適應的資金保障機制。一是加強頂層設計，建立起一套自上而下能確保各項民政專用資金使用到位的監管辦法和經濟欠發達地區民政專用資金使用監管細則，進而確保救命錢、保命錢用到實處。二是建立起與地方財政配套的監督機制，確保投入基層民政事業的經費在各級預算中達到中央要求的比例，特別要加大縣、鄉人大的監督力度。同時，要進一步解放思想、更新觀念，建立起全面開放的社會籌資機制，鼓勵民間資本進入，以暢通經濟欠發達地區基層民政工作的資金投入渠道。

在經濟欠發達地區，迫切需要建立起較為完備的確保基層民政工作“養事”經費保障制度，以保證必需的“養事”經費能及時撥付到位，最大限度地發揮作用。在具體操作上，既可以以縣為單位，由縣民政部門在每年年初編制全年民政工作所需經費預算，然后報縣（市）政府審批，待縣政府審批同意后，再由縣（市）財政部門列入當地當年預算之中，以確保安排足夠的“養事”經費以及經費的合理性和合法性;也可以考慮爭取上級民政部門下撥各類專項資金，以彌補地方財力的不足和不均衡，但這部分經費應由當地財政部門統一監管，同級民政部門安排具體使用，接受人大和社會的監督。

⒌加強績效管理機制建設。推進基層民政工作的順利開展，加快建立與經濟欠發達地區縣、鄉民政工作相適應的績效管理機制是十分必要的。為此，必須突破舊有模式，將拿錢“養人”改變為花錢“養事”，把“養事”放在突出的位置，進而建立起與之相適應的績效考核機制，以保證基層民政工作的開展。一是通過加強制度建設、鼓勵基層創新、科研機構參與的方式建立一套完備、科學的基層民政工作目標體系。這一體系既要明晰基層民政工作的主要內容，又要科學、準確地制定工作標準，嚴格核算完成每項工作需要的費用等。二是建立一套完整的“養事”管理體系。基層民政管理部門應在上級部門的指導下，結合當地發展實際，根據工作需要，將大部分基層民政工作進行量化，按照一定程序外包，交由有資質、有能力、有熱情的第三方承辦，并簽訂符合法律規定的協議，這是在達成共識、目標一致的情況下通過持續的互動形式來實現公共利益的力量整合[2]。三是建立一套完善的考核體系。經濟欠發達地區的政策制定者可依據基層民政工作的相關標準，以群眾滿意度為重要參考指標，認真嚴肅、實事求是地評定出基層民政工作承辦人的每一項工作業績，以此作為民政部門獎懲的重要依據。四是建立起行之有效的資金保障和拔付體系。在經濟欠發達地區，縣（市）財政部門和民政部門應根據工作目標完成情況及各項工作進展情況，及時提供和下撥基層民政工作所需的專項資金及工作經費，給基層民政工作以必要的資金保障和財力支持。

⒍加強服務機制建設。將發展“數字民政”提上工作日程，為經濟欠發達地區開展基層民政工作提供便捷的服務機制。隨著科學技術的日益進步，現代信息技術向傳統的基層民政工作管理方式和手段提出了新的挑戰。過去，基層民政部門每年都要耗時費力，依靠眾多人力、物力和財力來掌握基層民政資源，不僅效率低，而且落后的信息交流設施往往不利于各種資源的溝通與整合，難以為基層群眾提供快捷、優質的服務。因此，改善信息交流設施，加快發展“數字民政”是經濟欠發達地區基層民政部門提高行政工作效率的重要手段。在經濟欠發達地區，推進縣、鄉兩級基層民政辦公自動化建設應該在以下幾方面著力：第一，加快開發軟件業務，提供必要的資金支持。除了將相關經費納入地方財政預算外，還要積極嘗試通過項目合作、低息貸款乃至引入民間資本等形式，加大對“數字民政”建設資金的投入力度。第二，進一步完善相關機制，建設民政信息技術人才隊伍。在經濟欠發達地區，應該充分考慮到相關人才匱乏的實際，采取各種強有力的措施，提供必要的政策支持，同時，應培養一批既懂基層民政業務又掌握信息技術的人才并將其充實到縣鄉民政機構中去。第三，大力開展在職民政工作人員培訓工作，提高其專業知識和技能。通過培訓，使其能夠熟練地掌握計算機技術和網絡知識，逐步改善基層民政工作者的知識結構，提高專業素質。第四，以網絡為載體，建立起經濟欠發達地區民政業務信息資源數據庫。通過此舉，搭建基層民政便民工作平臺，為群眾提供咨詢服務。通過實施“數字民政”工程，不斷提高經濟欠發達地區基層民政工作的整體水平。

總之，做好經濟欠發達地區基層民政工作，就應該像習近平總書記在河北考察時所說的那樣，民政工作是“菩薩”事業，做“菩薩”事業就得懷著菩薩心腸，懷著大愛之心、愛民之心去做。因此，基層民政部門要進一步織牢、織密困難群眾最低生活保障網，堅持“建機制、補短板、織牢網”的原則，大力提高城鄉居民最底生活保障水平;不斷完善新型社會救助體系，切實推動經濟欠發達地區基層民政事業的科學發展。

【參考文獻】

[1]（美）羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.服務而非掌舵[J].劉俊生譯.中國行政管理，2002，（10）.

[2] 劉祖云.政府與非政府組織關系：博弈、沖突及其治理[J].江海學刊，2008，（01）.

（責任編輯：高 靜）