我國戰略石油儲備基地建設法律問題探析

馬波 梁東霞

摘 要：本文介紹了我國戰略石油儲備基地建設的概況，分析了儲備基地建設的必要性和重要性，著重探討了與戰略石油儲備基地建設相關的資金來源、管理模式、儲備量監控、石油動用條件等方面的法律保障措施，并在借鑒發達國家石油儲備立法經驗的基礎上，提出了完善我國戰略石油儲備基地建設的相關法律建議。

關 鍵 詞：戰略石油儲備基地；能源法律體系；保障措施；法制體系

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0064-08

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：馬波（1976—），男，黑龍江人，法學博士，廣東石油化工學院法律系副教授，廣東海洋大學廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地特邀研究員，研究方向為環境資源法學；梁東霞（1993—），女，廣東佛山人，廣東石油化工學院文法學院研究生，研究方向為環境資源法學。

基金項目：本文系2013年度廣東省學科建設專項課題“我國石油儲備法立法問題研究”的階段性成果，項目編號：2013WYXM0085；2014年度教育部人文社科青年基金項目“霧霾治理視角下的能源效率監管法律制度研究”的階段性成果，項目編號：14YJC820041。

一、我國戰略石油儲備基地建設概述

（一）戰略石油儲備基地的界定

所謂戰略石油儲備，“是指國家為應對戰爭及和平時期的突發意外情況，保障國民經濟正常運轉和國防需求而在平時有計劃地建立的一定數量的石油儲備，具體可分為政府儲備和商業儲備。”[1]承擔著戰略石油儲備任務的儲備基地，是石油儲備的物理載體與地理空間的核心區域。而所謂戰略石油儲備基地，則是為了滿足國內石油需求，保障國家能源安全，建立健全石油儲備體系，籌建的專門用于石油儲備的以儲油罐或地下巖鹽洞為主要儲備方式的地理空間區域。戰略石油儲備基地的建設，有利于周邊區域內的大型石化聯合項目和其他重大項目發展，有利于促進基地附近土地的開發和啟動，也有利于帶動當地石化相關產業鏈的發展，當然，也會帶來一些安全保障問題。此外，戰略石油儲備基地的建成還會對石油輸出國的政策制定、國際油價控制等方面產生重要的影響，因此，必須將其納入法制化的軌道之中。

（二）我國戰略石油儲備基地建設現狀

我國石油儲備基地建設從2000年發展至今，經歷了從無到有的過程，現已形成一定的數量規模。其實，早在2001年，我國《石油工業“十五”規劃》就明確提出，“加快建設國家石油儲備體系（包括戰略和民用），到2005年儲備能力達到800萬立方米”的要求。《能源中長期發展規劃綱要（2004-2020年）》（2004）則強調，“要高度重視能源安全，搞好能源供應多樣化，加強戰略石油儲備建設，健全能源安全預警應急體系。”《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011）也提出，“要合理規劃建設能源儲備設施，完善石油儲備體系，加強天然氣和煤炭儲備與調峰應急能力建設。”《能源發展“十二五”規劃》（2013）更是直接提出，“建成國家石油儲備基地二期工程，啟動三期工程，推進石油儲備方式多元化”的任務。因此，本著“盡快落實石油儲備方案，建立健全規章制度”的要求，國家發改委統一規劃部署的國家石油儲備一期工程，自2004年開始啟動建設。“第一階段的國家石油儲備設計儲量為1.02億桶（1640萬立方米，約合1400萬噸）”，[2]分別由位于浙江鎮海、浙江舟山、山東黃島以及遼寧大連的四個儲備基地構成。2006年10月，我國首個石油儲備基地——鎮海基地建成并交付使用，標志著中國戰略石油儲備真正拉開帷幕。緊接著，第二期石油儲備基地建設在2008年底開始啟動，到2012年底也已經基本完工，分別是鄯善石油儲備基地、獨山子石油儲備基地、蘭州石油儲備基地、天津石油儲備基地、錦州石油儲備基地、湛江石油儲備基地、惠州石油儲備基地、金壇石油儲備基地，這8個基地的總儲油能力達到1.69億桶（2680萬立方米，約合2300萬噸）。據《2012年國內外油氣行業發展報告》（2013）測算，“2012年我國石油凈進口量達2.84億噸，石油對外依存度達58%”。而截至2012年底，我國戰略石油儲備能力則為1.41億桶，輸入與輸出之間還存在較大的差距，未來油氣供應依然面臨嚴峻的挑戰。值得注意的是，“雖然我國目前已確定分期建設國家石油儲備庫，但離戰略石油儲備體系的建立尚為時過早。”[3]此外，我國已建或在建的石油儲備基地還無法全面滿足石油企業生產和國家應付突發事件的需要。因此，國家發展與改革委員會于2013初開始組織建設第三期石油儲備基地建設。根據公開資料顯示，“第三期山東日照和黑龍江大慶的石油儲備基地也已經開始建設。”[4]

二、推進我國戰略石油儲備

基地建設的必要性

（一）應對國際石油供應短缺的需要

根據國際能源署（IEA）的最新預測，全球石油供應將因中國對能源需求的增加以及歐佩克產量的下降而出現緊張局勢。盡管國際能源署表示，現在說全球供應緊張是否是長期趨勢且會導致價格上漲還為時過早，但是全球石油供應情況確實不容樂觀。作為一個發展中的大國，我國石油進口量和消費量正在不斷增加。2009年我國石油進口依存度達到51.29%，2012年更是達到58%，遠遠超過國際通常認定的50%警戒線。根據《2012 年國內外油氣行業發展報告》統計，2012年我國油氣對外依存度繼續上升，未來油氣供應仍面臨嚴峻挑戰。毋庸置疑，國際石油供應的短缺勢必會給我國經濟的平穩發展帶來巨大的沖擊，為了有效應對可能發生的此種狀況，推進我國戰略石油儲備基地建設刻不容緩。當石油供應出現嚴重短缺的緊急情況時，戰略石油儲備基地投放的石油可以在較短的時間內直接滿足市場對石油的需求，從而保障市場的有序運行與政治穩定。

（二）平抑石油市場價格的需要

21世紀是金融市場急劇動蕩的時代，國際金融資本和投機資本的巨大套利空間使得國際石油價格暴漲暴跌越來越成為一種常態。“國際石油期貨交易中，約有70%是屬于投機行為，每桶油價上漲10美元中其炒作因素就占6到8美元。”[5]當前，我國經濟正處于持續高速增長階段，預計未來對石油的需求只會有增無減，這帶來的直接后果便是，一旦國際石油價格產生劇烈波動，我國經濟將受到巨大的沖擊。如果我們不能制定行之有效的應對之策，則國際石油價格的急劇波動勢必會對中國的經濟增長造成一定的消極影響。例如，2008年國際油價的瘋狂飆升，就給我國航空運輸業帶來沉重的打擊。2009年1月6日，中國民用航空局副局長楊國慶在全國民航工作會議上透露，“去年1月至11月全行業總計虧損39.5億元，航空公司虧損70.7億元。此外，油價上漲還將增加居民能源、燃料以及相關生產、生活資料的支出。據測算，油價上漲10%，天然氣、煤炭價格將分別上漲4.8%和1.4%，這將從多方面增加居民生活負擔。”[6]2012年9月，美國政府為平抑石油價格，曾有計劃的釋放石油儲備，石油期貨價格隨即出現下滑，這一做法值得我國借鑒。因此，我國需要進一步加快戰略石油儲備基地建設，不斷提升國家石油儲備能力。當出現國際油價劇烈波動時，通過釋放儲備油阻擊國際原油期貨炒作，平抑油價，進而減輕石油價格波動對國內經濟的不利沖擊，保障我國經濟平穩健康增長。

（三）完善能源法律體系的需要

石油儲備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一，為形成完備齊全的能源法律制度譜系，需要推進戰略石油儲備基地建設的法治化進程。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，按照建設社會主義法治國家的要求，我國不斷加快能源立法的步伐，已經初步建立起了能源法律體系。但有關石油儲備方面的立法卻幾乎為空白，急需解決儲備基地建設立法缺位與不到位的問題。縱觀大部分發達國家的石油儲備基地建設，均是立法先行，但我國卻尚未形成完整的石油儲備法律體系，這明顯不利于我國能源法治化的發展進程。加強我國能源法制建設，離不開制定有關石油儲備在內的各項立法專項規劃，也離不開有關石油儲備管理體制方面的制度安排。而戰略石油儲備基地建設，作為石油儲備系統不可或缺的重要環節之一，更加需要完備的石油儲備法律、法規體系的支撐，從而為深化我國能源體制改革與法治保障提供制度動力。

三、國外戰略石油儲備基地

建設法律保障措施

在構建本國戰略石油儲備項目的過程中，發達國家普遍通過立法來保障戰略石油儲備體系的建立。世界上大多數國家都在因第四次中東戰爭爆發而引起的第一次石油危機之后，逐步認識到石油儲備基地建設對國家安全的重要意義，開始運用立法工具引導戰略石油儲備的實施，許多經驗值得我國予以借鑒。

美國是目前世界上最大的石油儲備國，主要由政府投資進行石油儲備建設。美國已經頒布實施的與石油儲備有關的法律、法規大致如下：1975年頒布的《能源政策與儲備法》（EPCA）、1976年頒布的《海軍油儲生產法》、1994年頒布的《美國應對石油供應中斷政策》、1998年頒布的《美國關于戰略石油儲備政策的國家聲明》、2005年頒布的《能源政策法》（EPACT）等。除此之外，還有“大約200條職能部門和研究機構提出的具體措施建議，基本實現了從石油儲備的體系建立到流程設計，從戰略決策到具體實施都有法可依、有章可循。”[7]根據美國《能源政策與儲備法》的規定，“戰略石油儲備基地選址在墨西哥沿岸地理位置優越的地區，均采用地下鹽穴儲備方式。”同時，基地的環境要求還必須符合《清潔空氣法》（1990）、《清潔水法》（1987）等一系列環境保護法規條例的規定。石油儲備基地的管理則由美國政府授權能源部負責，具體項目的實施、運行管理則是通過能源部戰略石油儲備項目管理辦公室進行，該辦公室在每個石油儲備基地都設有分支機構。石油儲備基地的日常維護、調試和管理等工作則外包給民間公司來完成。而有關戰略石油儲備基地的財政預算和資金來源，在《綜合預算調節法》及《內政部和相關機構撥款法》中作了較為詳盡的規定。儲備基地從建設儲庫、采購石油到日常運行管理費用均由聯邦財政支付。聯邦財政設有專門的石油儲備基金預算和帳戶，基金的數量由國會批準。因此，基地的收儲和動用也完全由政府負責，并具有嚴格的動用條件和程序。“能源部、財政部以及白宮預算辦公室共同擬定收儲決策，由總統提出，經國會批準后委托能源部戰略石油儲備辦公室通過市場化公開競標的方式組織實施。”[8]基地石油儲備的動用則嚴格按照能源部制定的《標準出售條款》執行，分為全面動用、有限動用、測試性動用和輪庫四種方式。

日本目前共有10個國家石油儲備基地。由于其國土四面環海，多火山地震的特殊地理環境，石油儲備基地采取了地面儲備、半地下儲備、海上儲備和地下洞穴儲備等多種儲備方式。能夠決定這些基地的收儲、動用、儲備費用及擔保等預算審定的是日本政府經濟產業省的資源能源廳，它代表政府對石油儲備實施決策權，負責制定石油儲備政策。日本的戰略石油儲備法律體系由兩部分組成：一部分是1975年制定的，要求所有石油公司和石油進口商在政府財政援助下進行基礎儲備的《石油儲備法》；另一部分是《石油開發公團法》和《石油公團法》，1978年頒布的《石油公團法》決定建立戰略石油儲備基地。在日本對石油儲備體制管理模式進行改革前，按照《石油公團法》（1978）的相關規定，作為政府特別法人的日本石油公團（JNOC）在經濟產業省的指導下，承擔制定基地建設、石油儲備運作計劃的職責，并且要對8個國家石油儲備公司行使管理權。國家石油儲備公司則負責石油儲備基地的建設與管理、基地的安全、設備操作、石油進出庫等具體工作。石油公團對基地的土地和所儲石油享有毋庸置疑的所有權，而儲備基地設施設備的產權則歸石油儲備公司所有。2004年，由于日本石油天然氣金屬礦產資源機構的成立，石油公團與金屬礦產事業團合二為一，國家石油儲備基地的管理事項權限隨之轉入“資源機構”，由其在經濟產業省的委托下對石油儲備進行管理。“國家石油儲備公司則轉變為全部由民間投資的操作服務公司，只負責基地的運行管理，對設施不再擁有產權。”[9]政府還與“資源機構”簽訂了《國家儲備石油管理委托契約》（2004年）和《國家儲備設施管理委托契約》（2004年），將石油儲備基地的土地、設施設備、石油全部收歸國有。根據《石油儲備法》和《石油公團法》的規定，日本戰略石油儲備基地的資金來源主要是征收石油稅、政策支持以及政府扶持。“日本政府設立了石油專門賬戶，把針對原油、各種石油產品、石油氣以及液化天然氣征收的稅收全部作為石油儲備基金。同時，采取了財政投資和貸款的措施來保證石油儲備計劃的落實并在貸款、土地使用和稅收等方面對民間、國家石油儲備公司給予扶持。”[10]日本將動用石油儲備作為應對能源危機的最終手段，因而設定了非常嚴格的動用手續。根據《動用儲備手冊》的規定，動用的第一順位是減少石油企業的法定儲備量，接著是動用商業儲備，政府戰略儲備是留到最后才動用的。

德國從1965年開始建立石油儲備系統，并先后制定了《石油產品儲備最低限量法》（1965）、《石油儲存法》（1975）、《石油及石油制品儲備法》（1978）等與石油儲備相關的政策法規。1974年制定的《能源安全保障法》，決定在平原的地下巖洞建立國家戰略石油儲備基地。1999年德國政府修改了《石油及石油制品儲備法》，決定由1978年成立的設有儲備基地部的石油儲備聯盟（EBV）承擔國家法定石油儲備任務。2000年，政府戰略石油儲備正式取消。至上世紀末止，德國共建立了64個大型地下油罐，承擔著全國50%的儲備任務。基地建設伊始，儲備基地的資金完全來源于政府財政支出，不向企業和公民籌集。石油儲備聯盟（EBV）接管后，由于其法人機構的性質而得不到政府資助，其費用開支只能通過銀行貸款（主要用于購買石油和建設石油儲備設施）和會員繳納的會費（日常維護費用開支）兩部分獲取。此外，根據《石油及石油制品儲備法》的規定，石油儲備聯盟儲備石油的動用控制非常嚴格，輕易投放的情況幾乎不存在。只有在市場出現嚴重供應短缺的情況時，德國聯邦經濟部才可以通過發布緊急投放法令動用石油儲備，并對投放品種和數量作出了明確規定。

四、我國戰略石油儲備基地

建設的法制保障

我國有關能源以及石油儲備方面立法主要有：《石油天然氣勘探、開采登記管理暫行辦法》（1987）及其《實施細則》（1990）、《礦產資源法》（1986）、《能源效率標識管理辦法》（2004年）、《中華人民共和國節約能源法》（2007年）、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2011）、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2011）、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（2014）等極少數法律、法規，而專門針對石油儲備基地建設的政策法規則基本沒有，只有一部國家發改委、財政部聯合發布的《國家石油儲備基地第一期項目建設管理試行辦法》（2004）。但近年來，我國的能源立法工作也在逐步完善。例如，2007年底公布了《能源法》征求意見稿，而有關戰略石油儲備基地建設的政策文件數量也在逐年遞增。其中主要包括：《國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》（2001年）、《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（2006年）、國家能源局、財政部《關于委托企業承擔國家石油儲備基地運行管理任務通知》（2009年）、《能源發展“十二五”規劃》（2013年）等，但顯然這些政策、規定還遠遠不夠，要想我國石油儲備基地建設能夠有效運行，還必須為其提供更加有力的法律制度保障。

（一）基地選址的法律要求

基地選址工作的規范化、制度化以及法治化，是推進基地建設的重要前提。我國戰略石油儲備基地建設一期工程均建在沿海區域，而二期建設的8個基地則兼顧了沿海與內地之間的均衡，三期的儲備基地則可能主要選址在內陸地區。戰略石油儲備基地的選址布局要綜合考慮多種因素，包括貨源充足量、安全系數、運輸成本、地質構造等。沿海地區選址上受到青睞的主要原因是因為其具備了對外進口吞吐的運輸優勢。作為戰略石油儲備基地，“要求港口及周邊地區的交通運輸條件良好，公路、鐵路、水運及管道運輸設施齊全，以利于儲備原油安全、快捷、經濟的二次中轉運輸。”[11]但選址沿海地區也有相應的弊端，例如，沿海地區通常是一個國家經濟較為發達的地區，易成為敵方發動攻擊的首選，易受到嚴重破壞進而影響國家的能源安全。因此，國家在選擇石油儲備基地時，應該考慮向內地擴散，形成適度均衡的布局模式。同時，內陸地區本身也具備靠近大煉油廠、快速響應等獨特條件。總體而言，國家戰略石油儲備基地建設選址是一項全局性、戰略性的決策，涉及的因素很多。因此，必須對基地選址建章立制，制定一套完善的基地選址的決策機制、程序規范、乃至法律要求，并應明確以下幾點：選址工作的負責部門以及選址流程；選址地點的地質條件符合國家戰略石油儲備布局要求的具體標準；基地選址的程序符合規范；安全系數的等級劃分；確定地點后相關原油輸送管道和原油碼頭建設等配套設施的改進，以及需要承擔的法律責任等。必須對基地選址工作的整個過程予以規范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點分布合理，選址后相關配套設施及時跟進。

（二）儲備資金來源的法律依據

戰略石油儲備基地的建設、維護、管理、運營等需要投入巨額的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問題。例如，日本《石油公團法》（1978）規定：“國家石油儲備公司由石油公團出資70%、民間出資30%成立，負責石油儲備基地的建設、實施石油儲備的具體運作，管理國家石油儲備基地。”而按照我國的石油儲備計劃，國家是主要投資者，一期工程四個基地總計60多億元的建設資金就是由國家財政負擔的。根據《國家石油儲備基地第一期項目建設管理試行辦法》（2004）規定：“國家發展改革委國家石油儲備辦公室（簡稱石油儲備辦），作為儲備基地項目的投資者，行使國家石油儲備出資人職責。”盡管儲備基地建設由國家財政包攬的做法具有一些優點，但這無疑也會給中央政府帶來較為沉重的壓力，隨著三期工程建設的進展，投入資金不足的問題可能會制約基地建設的發展。我們認為，隨著我國石油儲備基地一、二期工程的相繼完成，第三期基地建設的資金籌措可嘗試仿效日本與德國的資金來源多渠道化的做法，充分發揮國家、地方政府和企業的積極性、主動性和創造性，對各方面費用進行細分，相應由政府、社會、企事業單位共同承擔，尤其是針對各類石化企業及發電企業，要求必須承擔一定量的石油儲備義務，并由國家給予一定的財政補貼。當然，政府的主導性是不會改變的。“我國戰略石油儲備的主體是國家，儲備資金的來源主體也應該以政府撥款為主。”[12]此外，在戰略石油儲備基地建設中還應當“充分依托當地資源，并在招投標進行基地選址與設計、建設、監理和基地管理者選擇的基礎上，通過各種法律合同對各方進行約束，明確各方的責、權、利。”[13]

（三）基地管理模式的法律訴求

石油儲備基地建設與管理，是一項“事關國家與產業安全，且投資巨大、選點嚴格、建設周期較長的系統工程。”[14]要完成這樣的工程建設，沒有法律、法規的保障必然是不行的。例如，國際能源署（IEA）成員國家，為保證石油儲備建設的規范與順利進行，毫無例外地都動用了立法工具，做到法制建設先行，使儲備基地的管理模式有法可循，依法進行。在我國，盡管針對基地建設，國家發改委、財政部已經制訂了多項管理辦法和實施細則，但這些文件主要是針對石油儲備項目的建設管理、招投標及資金使用等方面，并未明確規定建成后儲備基地的組織機構、生產管理和運行方式等內容，這無疑將制約我國戰略石油儲備基地生產運行管理的有序進行。隨著2008年國家石油儲備中心劃歸國家能源局管理，國家石油儲備中心就成為我國石油儲備建設和管理的執行機構，即“代行國有資產出資人權利，按照國家石油儲備建設計劃，負責國家石油儲備基地建設與運行管理。”而根據國家能源局、財政部《關于委托企業承擔國家石油儲備基地運行管理任務通知》（2009）文件的精神，建成后的石油儲備基地的資產管理、法人治理結構、安全責任、財務管理等事項均委托中石化、中石油、中化三大專業石油公司管理。換句話說，由各大石油公司代為管理的委托生產運行管理模式，就是仍由國家石油儲備中心履行出資人權利職責，對各石油儲備基地資產擁有使用、收益和處置權。而日常生產、設備維修等具體操作層面的經營管理事務性工作，則在石油儲備中心監管下，全部委托給具有較強經營管理能力，并能夠承擔相應經營風險的石油公司進行專業化有償經營。正是由于這種委托生產運行管理模式的受托主體不同，必然導致儲備基地的管理機制建設多樣化，這不僅不利于石油儲備中心監管，也不利于儲備基地規范、高效、科學管理。同時，在這種管理模式下，亦缺少站在產權管理者的角度，從規范化、契約化等方面提供有效保障石油儲備生產運行管理的法律、法規與規章制度，難以確保委托生產運行管理的可操作性和資產安全，因此，有必要通過立法對此予以細化與明晰。

（四）基地石油儲備量的法律監控

事實上，關于一個國家石油的“合理”儲備量到底多少才是“安全”的，并沒有一個明確的科學依據，因其受到諸如國際政治、經濟以及國家的經濟實力等多種因素的影響。如果僅僅從安全的角度出發，儲備規模當然是越大越好；但如果從企業的經濟角度來看，庫存越少、周轉越快自然是越好。因此，既要以保證國家安全和經濟持續穩定發展為基本出發點，又要結合國家和地方政府的財政承受能力以及石油企業的實際情況，還要綜合考慮國際政治、經濟環境等因素，只有這樣才能確定一個科學的、合理的儲備規模。筆者建議，在石油儲備規模的立法方面，在確保一個符合國情的基本儲備量基礎上，可以多制定一些彈性規定。在確定儲備規模后，則應當制定科學、合理的法律監控機制，如“建立石油信息報告制度，完善石油統計數據的采集標準、采集渠道、采集網絡建設”，[15]對儲備量依法加以嚴格監測。

（五）動用儲備石油的法律程序

儲備石油的動用必須有一套嚴格的法律依據。例如，動用的條件、動用時的批準手續、動用后基地儲備量的補充等均需做出明確的法律規定。從美、日、德等主要石油進口國的儲備經驗來看，動用基地儲備石油的前提條件必須是在情況緊急的時候，而且一般應有行政首長簽署的動用命令。至于何謂“緊急情況”，一般認為應符合如下標準，“一是可能出現石油供應中斷的情況，如可能出現的美國對伊朗動武導致的對我國原油供應的中斷；二是可能對國家安全或國民經濟造成重大不利影響的情況，如在臺海危機深化，導致局部戰爭時的巨量石油消耗；三是事件的范圍和持續性具有危機的特征，如曾經在廣東出現的大范圍‘油荒’情況。”[16]除此以外，嚴格限定儲備的動用量也是至關重要的。只有全國進入嚴重的石油供應短缺狀態時，才可以全面動用；國際原油市場出現動蕩時，可以有限動用；而為了測試之用時，可以采取演習性質的動用。

（六）基地安全的法律規范

火災和爆炸是石油儲運過程中最嚴重的不安全因素，石油儲備基地具有儲罐區、庫區、生產場所等多種危險源，因此，有必要對基地安全作出專門的法律規定，并嚴格執行，確保基地的安全運行。“石油儲備庫建設項目從項目立項到投入正常生產，需要通過設立安全審查、安全設施設計審查、試生產備案、安全設施竣工驗收等行政審批環節，是一項全過程的閉環管理模式。”[17]《國家原油儲備庫設計規定》（2004年）中亦明確規定，國家石油儲備基地是特級石油庫，其安全設計規定應超過《石油庫設計規范》（2003），安全管理要求也必須比一級石油庫更為嚴格。所以，在最初儲備庫建設的時候，設計單位必須對儲備基地安全預警采取技防設計思路。同時，代管企業與國家發改委、國家石油儲備中心也要對石油儲備基地公司進行雙重領導，國家監察機構和行業主管部門共同監督、管理基地公司。顯然，做好石油儲備基地安全工作，離不開國家石油儲備基地安全體系的建立健全，離不開各級石油儲備機構安全責任制度的監督落實，更離不開防范基地各類事故發生的監測預警系統的建立。

總體而言，世界各國都在普遍運用法制手段保障戰略石油儲備基地的建立與運轉，并積極探索石油安全儲備的商業化運營體系，這給我國戰略石油儲備基地建設也提出了新的要求。“戰略石油儲備的實施在我國已成定局，而法律是石油儲備戰略體制層面——制度層面的一個重要構成要素。”[18]換句話說，戰略石油儲備基地建設作為一項涉及面廣、規劃性強，需要大量資金投入的系統工程，在大力推進基地建設的同時，也應當完善相關的法治建設與評估機制。正如能源法專家楊解君所言：“現時代的難題，發展中的矛盾，無疑需要法律，也只能依托于法律來解決。”[19]故此，我國石油儲備基地建設唯有通過法律、法規明確規定基地建設、管理、資金、安全等運行過程中可能遇到的問題，才能最終形成一套系統的、優良的、完備的石油儲備基地建設制度保障體系。

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（責任編輯：徐 虹）