我國縣級政府行政成本控制問題與對策研究

梁芷銘 羅福勇

摘 要：本文從我國縣級政府行政成本控制存在的問題出發，分析了縣級政府行政成本增長的原因，并從規范公務消費的管理機制、控制政府規模、提高決策水平和推行行政透明化四個方面提出了完善我國縣級政府行政成本控制的建議。

關 鍵 詞：縣級政府；行政成本；控制

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）04-0001-05

收稿日期：2014-08-26

作者簡介：梁芷銘（1981—），男，廣西玉林人，欽州學院法律與公共管理學院副教授，高級職業指導師，碩士，研究方向為政府行為與政策分析、公共治理與媒介傳播；羅福勇（1979—），男，仫佬族，廣西羅城人，欽州學院法律與公共管理學院講師，碩士，研究方向為政府行為與政策分析。

基金項目：本文系廣西高等學校優秀中青年骨干教師培訓工程資助成果，項目編號：GXQG022014062；欽州學院科研項目“協同治理視角下地方政府管理創新研究”的階段性成果，項目編號：2014XJKY-55B；欽州學院“黨的十八大精神”專項科研項目“社會管理創新與民主法治建設——基于‘五位一體’總體布局的理論考察”的階段性成果，項目編號：2013SBD001；廣西高校“黨的十八大精神研究”專項課題“網絡時代社會管理創新研究”的階段性成果，項目編號：DSBD13YB044；廣西教育廳科研項目“區域經濟合作中的政府法制協調與創新”的階段性成果，項目編號：201106LX539。

縣級政府是連接中央政府、地方政府和鄉級政府的重要紐帶，是關系整個國民經濟和社會發展的基礎性行政區域。縣級政府是貫徹和執行國家大政方針政策的主要機構，因而縣級政府行政成本控制問題引起了學界的關注。雖然現階段學界在行政成本增長的原因以及如何控制行政成本問題上已形成了很多共識，但其大多數是著眼于中央政府的宏觀性行政成本控制的研究，對縣級政府行政成本控制問題的研究則相對較少。

一、我國縣級政府行政成本

控制存在的問題

政府行政成本問題是政府職能轉變和確定政府職能邊界的經濟本質，是最本質的因素。縣級政府在目前行政層級架構中處于基層、前沿的獨特位置，并具有事權財權不對稱、機構規模上下左右對齊設置等特殊性，由此導致了許多縣級政府行政成本超過縣級財政支撐能力的剛性增長局面。

（一）財政供養的人員數量多

從行政成本構成來看，行政成本包括人員經費和日常公用經費兩部分，因此，影響行政成本的兩大主要因素是：人員成本和公務成本。其中，人員成本包括公務人員的招聘、錄用、工資福利、培訓等支出。[1]人員成本高的主要原因是人員數量多，而因人員數量多所導致的各項開支也會相應地增多。雖然，縣級政府在行政管理上不斷地進行了改革和創新，盡可能地控制政府各部門人員的數量，然而，因現階段我國與之相關的法律法規尚不健全，且行政事業單位部門劃分和公務人員編制并沒有完全納入法制化管理的軌道，機構數量雖然有所減少，但“吃財政飯”人員的實際數量并沒有減少，事業單位接納了很多從行政單位精簡出來的人員，所以政府的行政成本消耗狀況并沒有從根本上得到改善。其中，更嚴重的是領導的崗位設置還沒有切實可行的法律依據，導致領導比例過大，不但副職領導數量多，而且還有與副職同級的許多虛職。財政供養的人員越多，縣級政府的財政負擔就越重，因而導致每年的財政缺口逐步擴大，而且經常發生工資拖欠的情況。由于財政吃緊，使國家推出的增資政策難以落實到位，行政事業單位人員的收入始終處于最低水平。

（二）公務消費高

除了人員成本外，對縣級政府行政成本產生影響的還包括公務成本。公務成本包括辦公費、通訊費、交通費、差旅費、會議費、招待費等。公務成本高主要體現在三個方面：第一，辦公經費浪費現象嚴重，日常的辦公經費從表面上看對行政成本的消耗不很明顯，但背后卻隱藏著巨額的行政成本。如一些縣級政府機構新建了辦公大樓并設置很多專人辦公室，造成了嚴重的行政成本浪費現象。由于缺乏成本意識，很多電器如空調、電腦、打印機等在無人使用的情況下不關掉電源，造成了用電成本的增加。第二，交通經費主要表現為公務用車數量多。每年將用于公車維修及燃油的費用加在一起，3-4年就可以與購車費用相當。此外，縣級政府機關擁有數量眾多的專職司機，其工資和福利的支出也增加了政府的財政負擔。第三，差旅費支出大。差旅費本應是公務人員因公務出差所產生的費用，而實際上只有少數是真正的因公務出差，許多“因公”出差往往是以學習考察為名，行觀光旅游之實。近幾年，一些縣級政府又把這種變相旅游的地點轉向了紅色革命紀念地，以學習為借口掩蓋變相的旅游。此外，還有各種各樣說不清的費用以及賬面下隱藏的過度消費和由公變私的個人消費。這些不符合規定的費用支出被披上了“合法”的外衣，使得縣級政府行政成本居高不下。

（三）機構設置繁多

龐大的機構設置必然會增加人員的配備，由此也造成了政府財政的重負。由于機構設置過多，很多部門很難有效地發揮其應有的職能，如某縣級政府與農業有關的部門就有很多，如農業辦公室、農業局、水利局、林業局、畜牧局、農機局、扶貧辦、糧食局、特產局等。這種體制在某種程度上有助于農業和農村經濟的發展，但是在市場經濟條件下必然會產生政出多門、審批程序多、行政效率低等問題。遇到有利事項，每個部門都爭相越權、攬權；面對困難事項，各自回避，爭相逃脫，推卸責任。這不僅有損政府形象，還會造成各個部門之間協調成本的增加，從而帶來人、財、物等資源的嚴重浪費，造成行政成本的再度提高。

（四）行政決策失誤

行政決策失誤會造成行政資源的嚴重浪費和行政成本的急劇增加，從而不利于社會經濟的發展。目前，縣級政府行政決策出現失誤的現象還時有發生，其主要原因是政府的行政決策不是從公眾利益和客觀實際出發，不講科學，不講民主。此外，行政決策的成敗與否與行政領導的素質和能力高低有關。如果行政領導處理復雜問題的能力不強，認知水平有限，就很難找到解決問題的突破口，很難作出科學有效的決策。在縣級政府中，有些公務人員的學歷較低，而穩定的工作又容易使公務人員養成懶惰的習慣，他們自認為工作輕松，不需要學習。長此以往，在社會不斷發展的條件下，他們的認知能力就會落后，在面對問題時很難做到科學決策。因此，一些行政領導由于能力所限，常常導致在行政決策中出現偏差或者是錯誤，造成不必要的資源浪費。[2]

二、我國縣級政府行政成本增長的原因

（一）思想觀念落后

近年來，從醫改、房改、車改、“紅色旅游”到實行“陽光工資”，大多都是由公務人員優先享受，而且職位級別越高享受的待遇越好。因此，使得很多人都爭相擠進行政機關，從而出現了財政供養的公務人員不斷增多的情形。在經濟不發達的縣域，人們認為“吃財政飯”才是最可靠的保障。這種“官本位”思想一方面影響了人力資源的合理分配，另一方面也造成了公務人員數量的增加，給行政成本控制帶來了壓力。思想觀念落后還體現為行政人員成本意識的缺乏。如在機關單位中，經常會召開一些沒有實際意義的會議，對電腦、電話機、打印機等辦公用品更換頻率過高，公車私用、公款吃喝、公款旅游等消費較多，對辦公設施不愛惜而造成的損壞，等等。

（二）管理制度不完善

首先，現行的政府財務預算制度不夠完善。完善而科學的財務預算制度是行政現代化的重要標志，也是規范行政成本的好方法。而在縣級政府中，這種預算制度普遍存在著缺陷和漏洞，主要表現為體系不夠完善、分類不夠合理、報告不夠清晰等，這就很容易造成“外行看不懂，內行看不清”的局面，而且預算資金的分配和使用的不公開，也使監督陷入困境。其次，行政監督制度存在缺陷。目前，縣級政府監督體制實行的是“雙軌制”，即監督機構不僅受上級領導，還要受同級黨委和政府的領導。這種決策權、執行權和監督權三權合一的監督體制使得監督機關在多數情況下只能服從于同級黨委和政府，很難實現真正意義上的監督。 此外，縣級政府的監督機制缺少規范性和權威性，由于行政支出項目沒有合理的標準，導致監督缺少法律依據，同時政府行為的不透明性也讓監督難以實施。

（三）職能、機構、人員結構的設置不科學

首先，表現為政府職能的設置不科學。長期以來，政府過多的微觀經濟干預使其未能真正將職能轉變到為社會提供公共產品和服務方面。由于縣級政府的各行政部門之間的職能劃分的不明確，導致了縣級政府各部門對其職能認識的不清楚，以至于各部門之間缺乏分工與合作，權責不明、交叉行政、業務重疊的現象普遍存在。政府職能設定的混亂必然會造成政府機構的膨脹和混亂，這一方面增加了政府機構之間的協調成本，另一方面又導致了行政效率的下降。其次，表現為政府的層級結構設置的不科學。我國縣域行政區劃分過密，部門分工過細，管理幅度較小，尤其是西部地區，地廣人稀，縣級政府數量多，規模小，難以形成行政管理上的規模效應，使得人均管理經費不斷增加。第三，表現為政府人員結構的設置不科學。雖然經過多次機構改革，但由于在人員分流上采取離崗退養、停薪留職、帶資離崗創業等“明減暗保”措施，有的部門把從行政機關“精簡掉的人員”轉移到事業單位，導致了“吃財政飯”的人員有增無減。其結果是該精簡的機構不僅沒能得到有效的壓縮，而且還影響了人員的流動性，造成人員結構的不合理。[3]

（四）行政決策缺乏科學性

受管理不善、制度缺陷以及行政人員水平較低、決策的透明度不高、公眾參與性較差等原因的影響，縣級政府行政決策失誤的現象時有發生。因行政決策失誤造成的行政資源浪費也導致了行政成本的大幅增加。主要體現在以下兩個方面：一方面是在行政執行的過程中造成的浪費。由于行政審批手續繁多，行政執行過程漫長，部分公務人員就借此機會相互串通勾結、拉攏關系，這樣不僅滋生了腐敗現象，也增加了行政成本，還導致行政決策失去了其內在價值；另一方面是縣級政府行政決策滯后造成的浪費。在遇到突發事件時，只有迅速做出決策，才能妥善有效地解決問題。而縣級政府做出的行政決策往往要“慢半拍”，大多是在事態嚴重的情況下才想方設法使損失降到最小。行政決策的這種滯后性不僅致使決策失去了應有的效力和權威，還造成了公共資源的浪費和行政成本的增長。[4]此外，由于行政決策失誤造成的浪費具有隱蔽性，難以準確計量，因而體現為無形成本增加。而無形成本又加大了政府成本投資額度。

三、加強我國縣級政府行政成本控制的對策

在控制行政成本方面，雖然許多縣級政府都采取了一些措施并取得了一定的成效，但依然存在一些問題，為此，可以從以下四個方面加大我國縣級政府行政成本控制的力度。

（一）規范公務消費管理機制

降低公務消費的關鍵就在于使公務消費規范化、公開化、透明化，在于使公務消費受到法律約束，從細節上減少行政成本，從制度上約束公務員的腐敗行為。為此，一是要加強辦公費管理，嚴格控制辦公用品的購買和使用。辦公用品按部門領取，由主管人員保管；每月按提交的辦公用品需求計劃購買，避免不必要的庫存；做好辦公用品發放記錄，避免浪費。二是要加強交通經費管理。逐步建立健全規章機制，對公務車實行編制管理，嚴控公車數量，根據公務車數量撥付經費，沒有納入編制的公車不給予經費撥款；對公車維修、加油、保險做出統一的管理規定，切實降低公車消費標準；與此同時，加強公車維護、更新以及報廢的管理。三是加強對差旅經費的管理。縮小差旅費的報銷范圍，對領導干部因公出國的經費做好標準化管理，出差費用要列支在預算表中，在一般情況下，超過預算的部分一律不予報銷；制定差旅費的標準，對于臨時出差或者集體培訓的也要定出標準，實現定點住宿；通過招標的方式確定就餐地點，出差費用標準以就餐地點為準，在特殊情況下需要到別處住宿的，依據目的地住宿標準上限以內憑據報銷，到沒有定點飯店的地方出差，住宿費按所在地開支標準上限以內憑據報銷。此外，要對業務招待費實行定期公開制度，每一季度要在政務公開欄上公布招待費的總額以及支出明細，以便接受各級紀檢、監察審計部門和社會的監督。

（二）精簡政府機構，控制政府規模

控制政府規模，最直接的方法就是科學設置政府機構。具體而言，一是盡量加大機構的整合力度，對職能相近、業務范圍趨同的機構能夠合并設置的盡量合并，由一個大部門來管理。二是繼續推行行政審批制度改革。以行政審批程序的減少降低行政成本。三是控制公務人員數量。一方面，加強對政府機構和人員編制的管理；另一方面，實行績效考核制度，將行政管理成本納入到績效考核之中，即將行政成本占GDP的比重、占財政收支的比重和行政成本增長率等作為績效考核的指標，與個人消費直接掛鉤，從而有利于培養公務員的成本意識，降低行政成本。[5]此外，可以嘗試改革公務員終身制的用人制度，借鑒西方國家公務員制度中的公務員合同制和臨時聘任制。

（三）提高行政決策科學化水平

行政決策科學化能降低行政成本，減輕國家財政負擔。各級政府應努力實現決策的科學化、民主化，實施決策失誤問責制，提高決策能力，降低行政決策失誤的概率，以此來減少行政成本方面的投入，提升決策管理層的管理水平和綜合素養。應根據經濟和社會發展的需要，按照職位特點和有關要求，有計劃、有組織地對公務人員進行培訓和教育，建立優勝劣汰的競爭機制，提高公務人員的知識更新和專業技術能力、業務能力以及專業素質。這樣，才能為高水平的行政決策提供人才保障，從而有效地控制行政成本。

（四）以發展電子政務實現行政透明化

電子政務是完善行政管理方式、以高標準實現政府高效協調運轉、促進行政現代化的紐帶，是控制行政成本的有效途徑。因此，我國各級政府應以發展電子政務實現行政管理透明化。各級政府應引進先進的管理方式，從隨意行事轉向依法辦事，從權力行政轉向法制行政，使行政決定、行政監督、行政處罰等各項活動都有法可依。通過建立相應的政務公開制度使政府做到決策公開、過程公開、結果公開；使公眾通過參與行政監督，對政府的基本開支有一定的了解，知曉公共利益的實現過程。

此外，還要加強對財政預算的約束，劃清預算外和預算內資金的界限，做到先收后支，量入為出，自求平衡，略有節余。

【參考文獻】

[1]羅文劍，陳東有.縣級政府行政成本影響因素二維解析[J].當代財經，2012，（12）：37-46.

[2]劉桂芝，張赫，韋紅云.縣級政府管理創新的財力保障：相關性與對策思路[J].管理世界，2013，（03）：172-173.

[3]曹歡.縣級政府行政成本探析——以重慶市X縣為例[J].重慶交通大學學報（社會科學版），2012，（6）：58-61.

[4]譚桔華.降低縣級政府行政成本[J].國家行政學院學報，2005，（02）：26-29.

[5]陳國權，毛瑞福，徐露輝.論縣級政府行政改革的戰略選擇[J].公共管理學報，2006，（04）：81-96.

（責任編輯：牟春野）

On the Cost Control of County Governments in Our Country

and Studies on Its Countermeasures

Liang Zhiming，Luo Fuyong

Abstract：Based on the problems remaining in the administrative cost control of county governments in our country，analyses are made in this text about the causes for the increase in the administrative cost control of county governments，and proposals to perfect the administrative cost control of county governments in our country are given from the following four aspects，i.e.，regulation of the management mechanisms of expenses on public affairs，control of the government scale，higher decision-making abilities，and implementation of administrative transparency.

Key words：county governments；administrative cost；control