城鄉統籌社會保障的法理分析

摘 要：建立城鄉統籌的社會保障制度，是法的目的價值的要求，符合法的終極目的——公平的要求。國家有義務為社會成員提供社會保障。本文通過對統籌城鄉的社會保障法的淵源和社會保障立法的基本原則進行分析，認為建立城鄉統籌的社會保障制度，要從社會保障權利、立法理念、立法體系等方面著手。

關 鍵 詞：社會保障；城鄉統籌；法理分析

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0114-07

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：林俏（1978—），女，遼寧大連人，大連財經學院副教授，博士，研究方向為社會保障法。

基金項目：本文系遼寧省社會科學規劃基金項目“養老保險制度并軌法律問題研究”的階段性成果，項目編號：L15DFX001；遼寧省教育廳科學研究一般項目“城鄉統籌社會保障法律制度研究”的階段性成果，項目編號：W2014368。

社會保障是維護社會穩定和促進經濟發展的重要手段，建立社會保障法律制度是社會發展到一定階段的必然選擇。我國《憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”統籌城鄉的社會保障法，是國家以國民收入分配和再分配的形式，幫助公民克服風險、保證公民基本生活需要并不斷提高其生活水平的立法。該法對城鄉居民而言是平等的，以此促進城鄉間的良性互動。當前，盡管《憲法》已經確立了農民參加社會保障的法律地位，但占我國總人口半數的農民群體的社會保障卻始終處于社會保障體系的邊緣。城鄉間的巨大差異不僅損害了農民的合法權益，而且帶來了嚴重的社會問題，不利于社會的穩定和進步。存在這一問題的主要原因就是城鄉二元結構。羅斯福曾說過：“早先，安全保障依賴家庭和鄰里互助，現在大規模的生產使這種簡單的安全保障方法不再適用，我們被迫通過政府運用整個民族的積極關心來增進每個人的安全保障?！薄皩嵭衅毡楦＠撸梢郧宄藗儗Φ┫Φ湼：团d衰變遷的恐懼感?！盵1]在我國，消除城鄉二元的社會保障結構，建立城鄉統籌社會保障已勢在必行。

一、城鄉統籌社會保障的法理分析

（一）社會保障法的特征

⒈公法性更為突出。眾所周知，公法、私法的劃分起源于羅馬法時期。烏爾比安提出：“公法是有關羅馬國家穩定的法，私法是涉及個人利益的法。事實上，它們有的造福于公共利益，有的則造福于私人?！盵2]查士丁尼進一步肯定了此種分類標準：“法律學習分為兩個部分，公法與私法。公法涉及羅馬帝國的政體，私法則涉及個人利益?！盵3]時至今日，這種劃分方法仍有存在的意義。正如王澤鑒所言，公法和私法劃分的重要價值在于確定訴訟時的“法院管轄及救濟程序。”[4]社會保障法更偏重于公法。社會保障法的主體一方是社會成員，而另一方多是國家機關?！肮ㄋ幝傻姆ㄖ黧w，至少有一方是國家或是由國家予以國家的公權者。”[5]

⒉實體法和程序法的聚合。社會保障法既有實體性的法規（即以規定實體權利和義務為內容的法律條文），也有程序性的法規（即規定解決爭議的程序）。

（二）社會保障法的淵源

法律淵源的含義比較復雜，理解各有不同。有學者認為：“法之淵源，就是研究或適用法律者所由取汲法律之泉源，正如水之有源然，在法學上亦簡稱法源?！盵6]這一定義更接近于法律淵源這一詞語的本意。而法律淵源在我國的大多數法學理論著作中是這樣定義的：“那些具有法的效力作用和意義的法的外在表現形式?！盵7]

社會保障法是調整社會保障實施過程中發生的各種權利義務關系的法律規范的總稱。社會保障法是一個多層次的系統，它不是由一部法律或同一層次的法律構成的，而是由一定數量的法律、行政法規、地方性法規、規章、命令等構成的多層次的法律系統。社會保障法的法律淵源包括：

⒈憲法。憲法是我國的根本大法。它規定了國家和社會生活中最重要和最基本的問題。憲法中涉及社會保障的條款主要有：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”（第十四條第四款）“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”（第四十四條）“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”（第四十五條第一款）“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。”（第四十五條第二款）這些條款對于其他法律具有指導作用，同時其他法律條文不得與憲法相抵觸。

⒉法律。此處是指狹義的法律，其效力僅次于憲法。2011年《社會保險法》的正式施行，使其成為社會保障法的重要法律淵源之一。但社會保險法主要是原則性規定，其對社會保障法律關系的規制還有賴于行政法規的細化。除《社會保險法》外，目前調整社會保障法律關系的法律還包括《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》等。在其他法律中，也有關于社會保障的規定，如《婦女權益保障法》《刑法》等。

⒊行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章。行政法規是由國務院制定的規范性法律文件，數量較多，包括《工傷保險條例》《失業保險條例》《勞動保障監察條例》《城鎮居民最低生活保障條例》《軍人撫恤優待條例》等。此外，地方性法規、部門規章、地方政府規章在我國社會保障法律實踐中也發揮著不可替代的作用。

⒋規范性法律文件。這里所說的規范性法律文件，主要是指不具有立法權的行政機關為了實現其管理職能而頒布的具有規范性的文件，以及國務院、國務院各部委、省級人民政府、較大的市政府以“通知”“答復”“批復”等形式下發的規范性文件。如果嚴格按照《立法法》和《行政訴訟法》的規定，規范性法律文件不能作為社會保障法的正式淵源。但不可否認的是，這些規范性文件在實踐中確實發揮著重要的作用。在社會保障的很多領域根本找不到嚴格意義上的法律法規，法律適用的依據只有規范性法律文件。規范性法律文件在事實上已經成為了法律淵源的一部分，在相當長的歷史時期內還將發揮重要的作用。當然，這些規范性法律文件存在著沖突的問題，既表現在規范性法律文件相互之間存在沖突，也表現在其與上位法存在沖突。其原因在于我國社會保障法律體系存在著立法層次低的缺陷。

除此之外，社會保障法的淵源還包括最高人民法院的相關司法解釋、立法機關的立法解釋和國際公約。

（三）社會保障法的目的

不解決法律目的的問題，“則任何法律哲學之問題，皆無論及之理。”[8]對于法律的目的，邊沁是這樣理解的：“不是指最終目的，而是一種偶然性事項?！薄笆侵割A期目的，這是一種可規劃設計的事項。但是，從總體來說，任何行為的預期目的，以及存在于法律發布之中的特定行為或措施種類的預期目的，是我們曾經有機會在動機一詞之下討論的那些事物中的一種，即預期的外在動機。”“法律的目的是法律管轄之人所預期的外在動機”。[9]耶林認為，目的是法產生的動力，亦即任一法律規則都源于一種目的。魏德士也認為，如果沒有立法目的，法律本身也不會存在。[10]

在法發展的不同時期，法律目的價值是不同的。龐德認為，從法律發展階段的角度可以將其分為原始法、嚴格法、衡平法、自然法和成熟法，法的目的價值從單純維持和平，到法的目的價值逐漸具有多元性。[11]凡是可以借助于法律上的權利和義務來加以保護和促進的事物，都可以被視為法的目的價值。因此，無法用列舉的方法將法的目的價值全部列舉出來，用歸類的方法也有遺漏的可能。所以，我們在這里只能談及法最重要的目的價值，包括秩序、自由、效率和正義。同時，法的目的價值又存在位階。[12]學界對于法律目的價值的理解不同，有學者把法律價值的位階理解為：人權、秩序、自由、正義、效率；[13]也有學者把法律價值的位階理解為：正義、人權、自由、秩序、效率。[14]

社會保障法的目的價值應更加偏重于公平、正義、平等與安全。當社會成員遭遇社會風險時，社會保障法為其提供機會平等和主體地位平等的保障，這是建立城鄉統籌的社會保障制度的法理根據。即使不建立農村社會保障制度，農村社會依然可以有秩序地依靠最傳統的養老方式來進行，但這不符合法的公平、平等、正義等的目的價值的要求。

“社會法之目的端在對足以構成一個人生活威脅的危險之負擔予以減輕，其最終目的以在于達成生活于社會中人與人之間之實質平等。”[15]近年來，國家和政府尤其關注社會保障中的公平問題，采取了一系列措施，頒布了一系列法規，包括提出建立城鄉統籌的社會保障制度，擴大社會保障的覆蓋面等。2009年國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，由過去個人繳納農村社會養老保險轉變為新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成，其目的就在于改變城鄉二元結構，推進基本公共服務均等化。但是，這并不意味我國的社會保障制度已經實現了實質公平，二元結構的狀況依然存在，主要表現在城鄉二元的社會保障上。

（四）社會保障法律關系

“法律關系是法律在調整人們行為的過程中形成的權利、義務關系。”[16]法律關系的三要素是主體、客體和內容?！胺申P系的主體是法律關系的參加者，即在法律關系中享有權利或負有義務的人。”[17]社會保障法律關系的主體，是國家和社會成員。這里所說的社會成員既包括具有本國國籍的人（即公民），也包括外國人和無國籍人。美國學者弗里德曼認為：“權利是通過或針對著公共權威提出的要求，權利是對國家的要求?！币虼?，當我們提出社會保障權之時，就意味著社會保障法律關系中的義務主體是國家。“社會保障法律關系的客體為社會給付?！盵18]與社會保障法律關系的主體相對應，社會保障法律關系客體是主體的權利和義務所指向的對象，可以是資金、物，也可以是服務行為。

二、社會保障立法的基本原則

法律原則是“可以作為眾多法律規則之基礎或本源的綜合性、穩定性的原理和準則”；[19]是“被確認為法律規范內容的基礎性原理和價值準則，作為由法律明文規定的基本原則，其本身是成文法法律淵源的組成部分，可以作為審判案件的明確依據”；[20]是“法律制度內部協調統一的重要保障，”同時，“對法制改革具有導向作用。”[21]它也是社會成員的行為準則。任何與法律原則相違背的法條，都應當是無效的；任一判決與法律原則不相一致，都應改判。因此，社會保障法的原則確立對于整個社會保障立法體系十分重要。相應的，法學界關于社會保障的基本原則的論述也觀點不一。鄧大松認為社會保障法的基本原則可以歸納為以下幾項：“生存權保護原則；普遍性與特殊性相結合的原則；社會保障水平與生產力發展水平相適應原則；權利與義務相統一的原則；公平與效率兼顧，保障功能與激勵機制并重原則?！盵22]林嘉認為社會保障法的基本原則應包括以下幾個方面：“公平與效率相結合的原則，生存保障與發展促進相結合的原則，普遍保障與特殊保障相結合原則，社會責任、國家責任與自己責任相結合的原則?！盵23]鄭尚元等認為社會保障法的基本原則應包括普遍性原則、保障生活需要原則、正義優先原則、社會化原則。[24]以上觀點，筆者并不完全贊同。其一，生存權保護應是一種法律理念，而不是法律原則。作為法律原則應當對具體的法律規則具有指導作用，也就是說原則具有規范性，但生存權并不具有法律的規范性。在目前的經濟發展條件下，并不能因為某一社會保障法律條文不符合生存權的要求，就要求政府、社會或者個人承擔法律責任。其二，效率雖然也是法所追求的一種價值，但是與公平相比較，公平卻是法的終極目標。效率和公平是一對矛盾體，其中必有一個優先于另一個。更何況，社會保障法是預防風險并為居民提供物質幫助和社會服務的法，理應以公平作為原則。其三，法律都是建立在一定的經濟基礎之上的，這一原則是立法的基礎，不但社會保障法應與社會生產力發展水平相適應，所有的法律在立法時都要與生產力的發展水平相適應。而部門法的基本原則應是指導該部門法并與其他部門法有所不同的綜合性、穩定性的原理和準則。最后，所謂普遍性是社會保障的覆蓋范圍應是全體社會成員，這也是所有法律都具有的一個特點，如民法、刑法等，因此普遍性原則并不僅僅是社會保障法的基本原則。綜上所述，筆者認為，社會保障法的基本原則應包括：公平原則、權利和義務相對應原則、基本權利保障原則。

（一）公平原則

社會保障法的目的價值中，公平的位階高于效率。作為二次分配的手段之一，社會保障法應更加注重公平。社會保障法的公平性，體現為在社會成員之間進行橫向收入調節，為低收入的公民提供基本的生活保障。建立城鄉統籌的社會保障法律制度是法律理念與法律原則的要求。社會保障立法應涵蓋所有社會成員，以使所有的社會成員都能公平地、充分地享有社會保障權益。這是我國《憲法》賦予每個公民的基本權利。社會保障立法還應包含所有的社會保障項目，以確保社會保障項目的運行都有法可依。

（二）權利和義務相對應原則

權利和義務相對應，是權利義務關系的必然反映。在法律關系中，權利和義務相伴相生，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。權利和義務的關系可以概括為：“結構上的相關關系，數量上的等值關系，功能上的互補關系，價值意義上的主次關系。”[25]在社會保障法律關系中，權利和義務也是相對應的。

權利和義務相對應，不等于權利和義務完全對等。社會保障待遇是與繳費掛鉤的，梳理各國社會保障發展的進程，國家對公民享有的大部分保障項目都要求履行繳費義務。“社會保險實行權利與義務相一致的原則，社會保險待遇應當是繳費的回報，而不是政府提供的免費午餐?！盵26]但繳費的多少并不能完全決定待遇的高低。尤其是在自然災害救濟、失業救濟、孤寡病殘救濟和城鄉困難戶救濟等社會救濟中，國家對處于貧困和困境中的社會成員予以救濟并不以繳費為前提。

（三）基本權利保障原則

人權問題是當今社會發展的重要問題之一。人權是人的各種權利的有機統一，包括經濟、政治、社會、文化等各方面權利，其中生存權是最基本的人權。我國《憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！边@里只提到了物質幫助的權利。而《社會保險法》中也沒有一個法律條文對保障權利進行明確規定，其他相關法律也沒有提及?！妒澜缛藱嘈浴返诙l規定：“人既為社會之一員，自然有權享受社會保障，并有權享受個人尊嚴及人格自由發展所必須之經濟、社會及文化各種權利之實現?！钡诙鍡l規定：“人人有權享受其本人及家屬康樂所需之生活程度舉凡衣食住醫藥及必要之社會服務均包括在內；且于失業患病殘廢寡居、衰老、或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權享受保障?！?正如薩繆爾·約翰遜所言：“給窮人體面的供給乃是對文明的真正考驗?！盵27]可見，建立完善的社會保障法律制度既是我國《憲法》和《世界人權宣言》的要求，也是現代政府的一項基本職責。

筆者認為，以上三點原則應貫穿于社會保障立法始終。社會保障權是一項人權、一項憲法權利，社會保障立法應以人為本。在社會保障法律制度的具體設置上，應以公平為基本價值理念，為社會成員之間進行橫向收入調節，為低收入的公民提供基本的生活保障。

三、統籌城鄉社會保障的路徑選擇

關于是否建立覆蓋城鄉的統一的社會保障法律制度，理論界主要有三種不同的觀點：第一種觀點主張現階段還不具有一體化的條件。如鄭功成認為，可以將一元化的制度安排作為社會保障制度的發展目標，卻不宜作為確定現實社會保障政策的出發點。[28]原因主要在于中國人口眾多，且區域經濟發展極不平衡，統一的社會保障會增加人力成本，成為阻礙中國發展的沉重負擔；違背當前小政府大市場的世界改革潮流，將重蹈西方和東歐的覆轍；一體化的社會保障“在經濟上將是烏托邦式的洋躍進?！盵29]第二種觀點認為，統籌城鄉社會保障必要并且可行。如胡榮認為，應當徹底打破城鄉界限，取消身份差別，將全社會成員納入到社會保險的安全網內。通過社會保障一體化，接納社會轉型過程中產生的新的結構因素，并且有利于維護社會的安定。[30]關于如何統籌，王國軍提出了從“二元到三維”對城鄉社會保障制度進行銜接。[31]第三種觀點認為，城鄉統籌不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，實現“適度公平”，逐步縮小城鄉差距。原因在于，雖然當前經濟持續高速發展，但我國仍處于社會主義的初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國的城鄉社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現完全一體化。筆者贊同第三種觀點。

（一）社會保障權利的城鄉統籌

社會保障權是憲法賦予公民的一項基本權利，它要求：其一，強制性是法的本質屬性之一，應以法律的形式確定公民的社會保障權利，避免以政策的形式出現。通過立法規范農村社會保障執行者的職責及參保者的權利和義務，法的強制性是主體行使權利和履行義務的監督者。其二，國家應采取相應的措施保證公民實現社會保障權利。通過立法，國家在一定的條件下為農民提供的社會保障具有約束力。社會保障是典型的公共產品，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性。作為社會成員，不論其是農村居民還是城市居民，在憲法確定的范圍內都有權平等的享有，國家和社會也有義務提供。

（二）社會保障立法理念的城鄉統籌

在社會保障中，公平應是首位的。正如羅爾斯所言：“社會基本結構是正義的主要問題。如我們所見，這意味著首要的分配問題是基本權利和義務的分配，是社會和經濟的不平等以及以此為基礎的合法預期的調節?！谧鳛楣降恼x中，社會被解釋為一種為了相互利益的合作冒險。其基本結構是一個公開的規范體系，他確定一種引導人們合力產生較大利益，并在此過程中分派給每一合力要求以應得的一份活動方案。一個人做什么要依公開規范認為他有權做的而定，反過來，一個人有權做的又依賴于他所做的。最終的分配是通過尊重某些權利達到的，而這些權利又是由人們根據合法預期約定去做的事情決定的。”[32]

公平原則要求：其一，每個公民都應平等的享有社會保障權。《憲法》平等地賦予了我國每一個公民社會保障權，作為下位法的社會保障法也應平等地保障公民的社會保障權，這是法律面前人人平等原則的體現。其二，我國城鄉之間收入差距逐漸拉大的現狀必須用公平原則來約束和彌補。當前，城鄉收入差距懸殊，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉收入差距，對社會穩定構成了威脅，對建設和諧社會產生了消極影響，因此，公平原則的確立將為逐漸縮小城鄉差距提供理念上的支持。

（三）社會保障立法體系的城鄉統籌

關于社會保障立法，通說認為，應以基本法為統帥，以社會保險、社會救助、社會福利和優撫安置為單行法，每個項目下再附加第三層次的法，共同構成社會保障法的完整體系。但是鑒于目前情況，我國的城鄉社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現完全一體化。因此，制定社會保障基本法的時機并不成熟。應結合社會經濟的實際，制定相當于第二層次的基本法?！鞍凑丈鐣Ｕ项I域，社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等項目的需要，分別制定出幾個平行的、內容相互協調的法律，該法律不同于作為基本法的社會保障法，但能起到在各自調整范圍內的基本法的作用。再分別制定下位的法律、法規?！盵33]筆者認為，制定《社會保障基本法》還是十分必要的。通過該法對社會保障法的立法宗旨、基本原則、基本內容以及社會保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規定，以此為城鄉社會保障的統籌提供法律依據。當然，現階段不應要求城鄉完全相同，可在某些領域先實現城鄉一體化。如在社會最低生活保障、災害救助等領域建立統一適用于城鄉居民的《社會最低生活保障法》《災害救助法》，這不僅符合公平原則的要求，也可以避免城鄉差別過大和貧富差距懸殊。

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（責任編輯：劉亞峰）