“黨紀嚴于國法”的法理正當性

王建華

治 國必先治黨，治黨務必從嚴。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“黨規黨紀嚴于國家法律。”2015年10月，中共中央在印發《紀律處分條例》的通知中指出：“要把嚴守政治紀律和政治規矩永遠排在首要位置，通過嚴肅政治紀律和政治規矩帶動其他紀律嚴起來。”

顯然，在一黨執政的條件下，欲改善中國的政治生態，就必須堅持從嚴治黨，用嚴于國家法律的黨紀，特別是政治和組織紀律，來強化“用權必守規，違規必問責，問責必落實”的制度執行力。

符合規范政黨活動的客觀規律

黨規黨紀嚴于國家法律。政治紀律永遠排在首位，這個論斷符合規范政黨活動的客觀規律。

總體上講，黨的紀律制度建設屬于執政黨的政治活動，而改善政治生態，大都涉及到黨內各個政治主體的政治行為。政治行為有兩個鮮明特征：一是其行為目的和內容主要是奪取、維護、配置政治資源，例如公共事務的決策權、重要公職的任免權、各種管理機構的設置權等，一般不直接涉及特定主體的特定權利義務；即便涉及（如針對特定人員的公職任免），也絕對不能以金錢財物為對價；二是其行為影響和后果難以直接用金錢數額等經濟指標來計量，例如政治生活中的決策失誤、用人失察、濫用職權、失職瀆職、破壞選舉等所造成的政治影響、社會影響，就很難用“人員傷亡”多少、“財產損失”多少來認定或衡量。因此，世界各國對政黨等政治主體的政治責任追究，一般都實行政治主體“自治”，即由其章程、政黨紀律等自行規范。

在憲法層面，對政黨等政治主體的政治責任追究，一般都由其他政治主體（例如選舉組織、議會、法院等）采取職務罷免、彈劾、不信任案甚至解散特定政黨內閣等方式。除非政治主體中的個人行為到了危及國家安全、政治穩定、社會秩序時，一般不直接適用刑法來進行刑事問責。在我國同樣如此，例如《公務員法》中對公務員一般違法行為的責任規定，大都屬于行政法責任而不是刑法責任；而《刑法》中懲治公職人員犯罪行為的相關規定，沒有特別針對特殊主體（例如公職人員中的共產黨員），難以涵蓋特殊主體的所有行為類型（例如某些特定政治行為，例如個人某些生活行為）。這樣，由執政黨的紀律來規范這些行為，就成為一種必然選擇。

對違反政治行為規范的判斷，政治機關更有優勢

其次，對違反政治行為規范及其后果的判斷，政治機關比司法機關有更多的優勢。

對于“責任”一詞，法學上一般解讀為“當事人違反義務性規定而承擔的不利后果”。這里的“義務性規定”，有禁止性義務（如“禁止”作什么、“不得”作什么），有必為性義務（如“必須”作什么、“應當”作什么）；其不利后果規定，主要有各種懲戒性措施，如財產罰、自由罰、資格罰等。而司法機關懲治刑事犯罪，既需要有法條對犯罪行為構成要件的清晰描述，又必須適用十分嚴格的刑事訴訟程序特別是證據規則。而由于政治行為的上述特點，無法完全滿足這些要求。這并不是說對政治行為就無法作出規范，而是說：規范政治行為所使用的文字語言，無法做到絕對的精確；違反政治行為規范的情形，也無法預先一一做出清晰的描述。例如何為“工作不力”？何為“破壞秩序”？何為“情節嚴重”？何為“影響惡劣”？等等。這就導致對政治主體的禁止性行為，一般比較容易作出規定（例如禁止買官賣官），也比較容易收集證據并作出責任認定；而對政治主體的必為性義務，雖然也可以作出規定，但要認定其積極作為到什么程度才達標？其不積極作為又導致出現了什么負面影響或后果？特別是行為與后果之間的因果聯系，要作出準確判斷是比較困難的。

例如“違反決策程序”與“決策失誤”之間的因果聯系；“用人失察”與“邊腐邊升”之間的因果聯系；要做到證據的“確實”和“充分”，并能夠“排除一切合理懷疑”，困難就更大。又例如：玩忽職守一般不涉及人身傷害或貪財圖利，又沒有直接的受害人，其“影響大小”，有可能被人為操縱。例如某些機關或個別領導對媒體的管控導致“毫無影響”、而網絡“水軍”對某些官員言行或事件的過分炒作又可能導致“重大影響”，由政治機關先行冷靜判斷也許更為妥當。特別是法律無法對某些特定違法行為的法律后果作出明確規定，例如對“買官賣官”行為，其法律后果能否規定為“一律無效”？顯然，這類問題由政治機關基于各種政治因素來綜合考量、判斷和處理，也有其合理性。

必須明確：黨紀嚴于國法，而不是凌駕于國法之上。當違紀行為嚴重到犯罪程度，就應當按規定移交國家司法機關處理。因此，在黨紀立規時，對每一條黨紀規范的構成要件及其不利后果，應當力求做到細化、準確；在執行黨紀時，對每一個案件，應當力求做到事實清楚、證據確實、處理恰當。這樣才能維護正當的政治行為，準確處置違紀行為，并最大限度地降低或減少處置中的偏差和失誤。

黨先鋒隊性質的必然要求

最后，共產黨的先鋒隊性質，要求黨規黨紀必須嚴于國家法律。共產黨員是群眾中的一員，也享有各項法定的公民權利和自由。但是，共產黨員應當是群眾中的先進分子，理應比普通群眾有更高的思想覺悟和政治意識，因而理應比普通群眾懂得更多的組織紀律知識。

黨員中的領導干部，比普通群眾握有更多的公共資源和公共權力，理應承擔更大的政治責任，接受和遵守更多的義務規范。法律是對所有公民行為的最低要求，而黨紀規范則是先鋒隊對自身組織和成員的自主性規定。如果黨紀標準低于法律標準，則無法保障整個黨組織的先鋒隊性質。如果某個黨員不能忍受這種紀律約束，可以選擇退黨。

同時，考慮到共產黨的執政地位，考慮到各級人代會的實際政治地位，如果允許讓黨紀低于法律且其他政治主體不便或無力糾正的情形長此下去，最終也必將導致法律廢弛、朝綱崩潰。近年來個別地方的黨組織組織渙散、黨紀松弛、官場腐敗，導致其政治生態十分惡劣的現象，就是一個預警。筆者注意到：剛通過的《紀律處分條例》，用六個專章分別對“政治紀律”、“組織紀律”、“廉潔紀律”、“群眾紀律”、“工作紀律”、“生活紀律”作出了全面規范，涉及到八十二種需要予以黨紀問責的具體行為，許多是現行《地方各級人大常委會監督法》、《公務員處分條例》、《刑法》所無法涵蓋的。無論從調整的行為范圍，對“不利后果”的規定，還是對責任追究的追溯期等規定，都體現了黨規黨紀嚴于國家法律的立法精神。

王岐山同志最近在福建調研時提出，黨紀輕處分和組織處理要成為大多數；對嚴重違紀的重處分、做出重大職務調整應當是少數；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極少數。要把紀律和規矩挺在前面。我認為，這一觀點既是對黨規黨紀嚴于國家法律這個規律的深刻體悟，也描畫出將來黨內責任追究的“新常態”。（作者為四川省委黨校教授）