國內創新集群政策梳理及對廣東的啟示

廖曉東++陳麗佳

摘 要：創新集群政策是政府引導、激勵創新集群發展的重要手段。從國家的創新集群政策出發，比較分析了北京中關村示范區、上海張江區示范區和江蘇省蘇南自主創新示范區創新集群發展的政策，總結出了在3個示范區中先行先試的試點政策。全面梳理廣東省推動創新型產業集群、高新區發展的政策措施，結合廣東省的實際經濟和創新情況，提出了積極調整政府的職能和定位，充分發揮政府的引導和服務作用；完善創新集群發展政策環境，形成錯位發展、各具特色、優勢突出的格局；整頓市場秩序，完善開發機制，確保市場公平競爭等建議。

關鍵詞：創新集群；政策演進；高新區；廣東省

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.18.001

1999年，經濟合作與發展組織（OECD）在《集群：促進創新之動力》中正式提出了“創新集群”的概念，之后不少學者對創新集群的網絡、形成、演化等各項內容進行了詳細的研究，逐漸形成了創新集群的理論體系，其中也包括對創新集群政策的研究。政策即政策性文件，雖然它不屬于法律范疇，但是，政策是國家領導機關為了達到奮斗目標而制訂的、在一定時期內應完成的任務和需要遵循的行動原則的文件，它不同于規范性文件及其他行政管理類公文。作為政府調控的重要工具，政策可以對創新集群的發展起到引導、激勵等作用。創新集群的演化和發展離不開一個完整的政策體系。本文嘗試從國家和省市的層面入手，系統地梳理了國內近年促進創新集群發展方面的政策，分析了當前廣東省創新集群的政策體系，并有針對性地提出重點的政策建議。

1 國家層面創新集群政策概況

近年來，為了推動創新集群的形成和發展，我國相繼出臺了一系列支持高新區創新發展的政策文件，為高新區發展成為成熟的創新集群提供了良好的政策環境。國家科技部和發展改革委是國家相關政策的主要制訂主體，主要從創新創業環境優化、稅收金融優惠、支持創新載體發展建設等方面制訂政策，進而推動高新區的創新發展。在2011年出臺的《創新型產業集群建設工程實施方案（試行）》中，明確了創新型產業集群的定義，即“圍繞戰略性新興產業，通過制度建設和機制創新，以科技資源帶動各種生產要素和創新資源集聚，形成以科技型中小企業、高新技術企業和創新人才為主體，以知識或技術密集型產品為主要內容，以創新組織網絡、商業模式和創新文化為依托的產業集群”。這是推進區域創新的重要途徑。該實施方案的出臺為我國建設創新型產業集群的具體工作指明了方向，明確了以國家高新區為重點實施集群的建設工程。

2013年，科技部和發展改革委印發《“十二五”國家重大創新基地建設規劃》（國科發計〔2013〕381號），在分析國際形勢和國家經濟建設狀況的基礎上，提出了依托現有各類創新載體建設具有四大功能的國家重大創新基地。建設國家重大創新基地有利于改變我國科技資源分散的局面，進一步發揮創新鏈上各類創新載體的整體優勢，圍繞國家重大的科技創新任務，開展緊密的、實質性的合作創新。國家重大創新基地的建設實際上是對現有各類創新載體的整合和優化，創新現有的體制機制，促進現有創新載體的開放共享和協同創新，推動創新集群的形成和演化。

2 北京、上海、江蘇等省市創新集群政策梳理

除了國家政策外，各省和直轄市為了推動區域內產業集群向高端創新集群轉化，同樣出臺了一系列促進創新集群形成與發展的政策文件。2009年以來，有7個省市先后獲批建設國家自主創新示范區。國家自主創新示范區是指經中華人民共和國國務院批準，在推進自主創新和高技術產業發展方面先行先試、探索經驗、做出示范的區域。在創新政策方面，國家自主創新示范區同樣起到了先行先試的示范性作用。截至目前，廣東省仍未建設國家自主創新示范區。總結、分析建有國家自主創新示范區省市的相關經驗，對促進廣東省創新集群建設有借鑒意義。下面重點介紹了北京市中關村、上海市張江示范區、江蘇省蘇南國家自主創新示范區在創新集群建設和科技創新發展方面起到推動作用的相關政策文件。

2.1 北京市中關村國家自主創新示范區

2009年，國務院批復同意中關村科技園區建設國家自主創新示范區。2011-02，國家發展改革委根據國務院的批復文件印發了《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要（2011—2020年）》（發改高技〔2011〕367號）。2011-03，在全國人大審議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，明確提出了要將北京中關村逐步建設為具有全球影響力的科技創新中心。為了實現建設目標，發揮其在推進創新型國家建設、探索中國特色自主創新道路中的示范作用，中關村在體制機制創新方面先行先試，開展了“1+6”政策和“新四條”政策的試點，并逐步將其推廣到其他省市和全國范圍內。2014年，“京校十條”發布后，中關村示范區在政策創新方面又迎來了新一輪的突破。除了上述政策外，北京市政府為促進人才引進、融資租賃等方面的發展也出臺了相關的政策文件。在推動中關村發展，加快北京市創新集群形成、發展建設方面，北京市政府不遺余力，在政策試點先行先試，為其他省市作出了好的示范和引領。

2.2 上海張江國家自主創新示范區

2011年，上海市張江示范區獲批成為國家自主創新示范區。在中央各部委大力指導、市委和市政府的正確領導下，上海市張江示范區在創新政策環境的優化、創新政策體系的建設和創新政策的落實與推進上都有了新進展和新突破。在張江示范區獲批為國家自主創新示范區之前，上海市政府就出臺了一系列推動創新集群形成和發展的政策文件。在國家規劃綱要的指導下，2006-01，上海市政府出臺了《上海中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（滬府〔2006〕1號），并在2006-05頒布了若干配套政策（滬府發〔2006〕12號），共36條，從政府科技投入和管理、企業資助創新能力、產學研創新合力、高新技術成果轉化、引進消化吸收再創新、政府采購力度、投融資環境、知識產權的創造運用和保護、人才隊伍建設、推進落實機制等10方面入手，初步構建了上海科技創新政策框架體系，聚焦于增加創新要素投入、提高創新活動效率、促進創新價值實現等3個主要環節。“36條”的出臺為上海市營造了良好的創新創業環境，并為相關事業的發展提供了重要的政策支持。

2012-04，上海市政府印發了《上海市科學和技術發展“十二五”規劃》（滬府發〔2012〕39號），其中明確了“十二五”期間上海科技創新工作將組織實施的“四大工程”。2012-06，上海市人民代表大會常務委員會通過并施行《關于促進創新驅動、轉型發展的決定》，進一步明確了上海市堅持創新驅動、轉型發展的總方針。圍繞發展規劃綱要和滬府發〔2006〕12號文件，上海市陸續出臺了科技創新政策，圍繞科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、技術轉移與成果轉化、創造和保護知識產權、人才隊伍、教育與科普、科技創新基地與平臺等方面的政策文件，完善和修正了政策體系，進一步優化創新集群的內部與外部發展環境。

2.3 江蘇省蘇南國家自主創新示范區

2014-11-03，國務院正式批復同意支持南京、蘇州、無錫、常州、昆山、江陰、武進和鎮江等8個高新技術產業開發區和蘇州工業園區的建設，并將其稱為“蘇南國家自主創新示范區”。至此，它成為了中國首個以城市群為基本單元的國家自主創新示范區。它并不是以一個城市或一個國家高新區為主體，而是由9個國家高新區組成的。其中，南京、無錫、常州、蘇州和鎮江5個城市為國家創新型試點城市。

在國務院的批復中，同意蘇南國家自主創新示范區參照執行《國務院關于同意支持中關村科技園區建設國家自主創新示范區的批復》（國函〔2009〕28號）中確定支持中關村科技園區的各項政策和配套措施。同時，支持蘇南國家自主創新示范區結合自身特點，在深化科技體制改革、建設新型科研機構、科技資源開放共享、區域協同創新等方面進行積極探索。在蘇南示范區成立之前，江蘇省就已經進行過了一系列促進科技創新、推動創新集群發展的政策探索，包括2006年出臺的《關于鼓勵和促進科技創新創業若干政策的通知》（蘇政發〔2006〕53號）和2012年出臺的《江蘇省科學技術廳、江蘇省教育廳、中共南京市委、南京市人民政府關于印發深化南京國家科技體制、綜合改革試點城市建設、打造中國人才與創業創新名稱的若干政策措施的通知（寧委發〔2012〕9號）》。前者簡稱“50條政策”，按照解放思想、加大力度的要求，全面鼓勵和促進江蘇省科技創新創業活動，突出以企業為主體，集中政策資源促進企業成為技術創新的主體；注重實際、突出操作性，制訂的政策措施力求簡明扼要、直接面向企業、減少中間環節、利于實際操作執行；在突出重點的基礎上，力求更系統、更全面，包括對科技創新創業所涉及的制度環境、載體平臺、資金投入、成果轉化、知識產權和人才隊伍等相關環節綜合予以扶持，進而全面推進全省科技創新創業。后者簡稱“南京科技9條”，它進一步構建完善區域協同創新機制、推動產學研深度合作、加快南京科技教育人才文化資源優勢向經濟發展優勢的轉化。

3 廣東省發展創新集群的政策實踐

近年來，廣東省致力于推動省內高新區、創新型產業集群、創新型專業鎮的發展，省、市、園區方面出臺了各類政策，力求推動這些創新載體的健康、快速發展和轉型升級，利用政策引導產業集群走向高端。針對不同的創新載體，省政府出臺和修訂的政策文件內容各有側重。針對創新產業集群發展的政策主要是圍繞提高自主創新能力、產業體系建設、產業升級等展開的，具體如表1所示。

針對高新區的創新發展，主要圍繞高新區的自主創新能力、“二次創業”、差異化發展等問題展開，具體內容如表2所示。由于廣東區域經濟社會發展極不平衡，各地市在資源、環境和經濟發展水平上參差不齊，各高新區發展起點不一，導致廣東高新區發展很不平衡。針對這一情況，省政府在不同的政策文件中先后提出區別發展，為不同地域的高新區設定不同的發展目標和任務，進而推動創新集群的形成和演化發展。

4 小結與啟示

目前，廣東省政府針對創新型產業集群、高新區和創新型專業鎮都制定了一系列具體的創新集群政策，以扶持這三類重要創新載體的發展，從不同的方面推動廣東省創新集群的形成、演化和發展。但是，在借鑒北京市、上海市和江蘇省推動創新集群發展的相關政策經驗時，也應看到我省與這3個省市在高新區發展上存在的差異，其政府職能已經有所轉變，在國家自主創新示范區內先行先試的政策未必適合直接用于目前廣東省內所有的高新區。

4.1 積極調整政府職能和定位

在推進創新集群的發展上，廣東省不能簡單借鑒其他省市的經驗，應針對不同的高新區發展狀況，積極調整政府的職能和定位，充分發揮政府的引導和服務作用。同時，廣東省在發展創新集群時，應利用好創新型專業鎮的獨特優勢。在制訂創新集群政策時，要梳理清楚創新集群、創新型產業集群、高新區、專業鎮之間的關系，根據不同地區創新型產業集群、高新區和創新型專業鎮的發展差異，給予不同的政策支持，促進不同創新載體間的開放共享、協同創新發展，共同向更高層次的創新集群演化。

4.2 完善創新集群發展政策環境

針對仍處于初創階段的創新集群載體，政府除了要采取相應的政策措施外，還要建設園區的基礎設施和配套設施，重視創新資源的整合、科技創新平臺建設的完善和產業生態環境的優化，并給予它們充足的資金支持，扶持支柱企業、支柱產業，主動指導集群、園區內的產業特色，避免高新區間產業重復發展，形成錯位發展、各具特色、優勢突出的發展格局。

4.3 整頓市場秩序，完善開發機制

針對處于快速發展期或發展較為成熟的創新集群載體，各級政府應從企業直接管理者的角色中淡化出來，做好集群發展的服務者和促進者，整頓市場秩序，完善開發機制，以確保市場的公平競爭。另外，要對高新區進行簡政放權，重新審視其支持性政策的審批流程，提高政府各部門工作的信息化管理水平，減少紙質報送和多輪審批手續，逐步構建自動生成、自動劃撥的審批辦理系統。

參考文獻

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作者簡介：廖曉東（1987—），男，福建安溪人，助理研究員，經濟學碩士，主要從事科技戰略方面的研究。陳麗佳（1973—），女，廣東潮州人，研究員，主要從事科技戰略方面的研究。

〔編輯：白潔〕

Domestic Innovation Cluster Policy and Its Enlightenment to Guangdong Province

Liao Xiaodong， Chen Lijia

Abstract： The innovation cluster policy is an important means for the government to guide and encourage the development of innovation clusters. From the national innovation cluster policy of policy of Beijing Zhongguancun Demonstration Zone， Shanghai Zhangjiang Zone Demonstration Zone in and Jiangsu Province Sunan Independent Innovation Demonstration Zone development of innovative clusters are compared and analyzed and summed up in three demonstration zone pilot policies. Comprehensively combing the policies and measures to promote innovative industrial clusters and high-tech zones in Guangdong Province， combined with the actual economic and innovative situation in Guangdong Province， this paper puts forward to actively adjust the government's functions and positioning， give full play to the government's guidance and service role， improve the innovation cluster development policy environment， form the pattern of dislocation development， distinctive advantages， improve the market order， improve the development mechanism， to ensure fair competition and so on.

Key words： innovation cluster； policy evolution； high tech zone； Guangdong Province