基層院檢委會的現狀及改革方向

李文艷　楊新強

編者按：當下，以保障檢察權依法公正獨立行使為目的的檢察改革正在順利推進之中，去行政化、回歸司法屬性乃是改革的基點。為此，作為檢察機關的最高業務決策機構——檢委會的改革也必須按照檢察改革大局，進行司法化改造，加強規范化和專業化建設。本期專題選取5位基層院檢察長及部分負責檢委會工作的同志，在切實分析檢委會制度存在的問題的基礎上，緊扣檢察改革，提出了一些改進措施，以期有益于檢委會的改革建設。

內容摘要：基層院檢委會大多因案召開，臨時性的情況比較多，導致對案件的定性效率和質量欠佳；同時，基層院檢委會基本上以討論案件為主，忽視了對事項的審議。檢委會如此履行職權，一定程度上影響到承辦檢察官的積極性和主動性，集體決定之下也會導致權責不清。對存在的這些問題，圍繞檢察改革大局，進一步明確檢委會審議事項和案件的范圍，設置提請審議的時限，保障主任檢察官和主辦檢察官的主體地位，優化檢委會組成人員，突出專職檢委會委員的法律身份，加強檢委會辦事機構建設等，應成為改革的方向。

關鍵詞：基層院檢委會 現實問題 改革方向

基層檢察院（本文主要指縣級院）檢委會如何圍繞檢察改革大局，在五年過渡期內加強自身建設，適應新形勢、新常態，正確、有效處理好與主任檢察官、主辦檢察官的關系，保證檢察官的辦案主體地位，發揮好執行法律政策的導向作用和復雜疑難案件辦理的指導作用等，是一個值得探討的問題。

一、當前基層院檢委會工作中存在的問題

2009年《人民檢察院檢委會議事和工作規則》（以下簡稱《規則》）在《人民檢察院檢委會組織條例》（以下簡稱《條例》）的基礎上，就賦予基層人民檢察院檢委會的職責進一步明確和界限，可以概況為三項權力：即事項審議權、案件定性權、回避決定權。司法實踐活動中，基層院檢委會關于“兩長”的回避決定程序因客觀情形很少啟動外，事項審議的職權履行不力、案件定性的效率和質量不理想、集體決定之下的檢察官辦案主體權責不清晰等問題尚比較明顯。

1.檢委會的事項審議權履行不力。表現為檢委會的事項審議權常常被黨組會取代，以致其工作效率和作用，更多的體現在對重大復雜疑難案件的定性把握上。究其原因：一是對檢委會的職責權限更多的理解為研究案件；二是對檢委會工作的意義認識不夠，認為檢委會審議的事項可以拿到黨組會上研究通過并無大礙；三是對違背相關規定的情形缺失擔責和懲戒條款，《規則》和《條例》均無對不履行職權或轉嫁權力的處分規定。

2.檢委會定案的質量不高。司法實踐中，多方因素直接影響基層院檢委會研究決策案件的質量。第一，個案結論不明確，模棱兩可，承辦人把定性的責任全部推給檢委會。第二，受辦案人員自身素質的局限，匯報主觀色彩重、客觀性不足；再加上匯報表現形式單一，“一張紙”現象普遍，多數情況下是臨時召開檢委會，讓委員們表決，確勉為其難。第三，部分案件上會只是一種形式，實質意義不大。如上呈審查起訴案件、自偵案件，絕大多數情況下都是事實清楚、證據確鑿，偵（查）訴（審查起訴）之間無異議，提請檢委會基本上都是一致性意見。

3.因案召開的“臨時”性大。，《規則》和《條例》均有“定期”召開的規定。司法實踐活動中，基層院檢委會的召開“不定期”往往成為常態，并大多為“臨時”召開。因案件的訴訟情形而定，或受辦案期限所左右。以上會率高達90%以上的公訴環節案件為例：一方面，受訴訟時限的影響，對于重大復雜疑難案件，要求短時間內審查終結本身就有一定的難度；另一方面，基層院人少案多的狀況尚未改變，一人手中同時具有兩個以上的案件現象普遍。造成公訴人把時間用完再提請檢委會研究討論往往成為不應該的“必然”。上會之“急”，直接影響檢委會的質量。

4.辦案人員主觀能動性和積極性受挫。當前基層院檢委會的工作模式是集體定案、集體擔責，而集體擔責之下，辦案人個體擔當精神時有缺失、職業責任感弱化，瑕疵案件或錯案責任難追究，無形是對法律嚴肅性的損害。依據規定，辦案人員是當然的檢委會“意見”執行者，然而當辦案人員與檢委會的意見相悖時，可能會因辦案人員主觀因素影響“意見”執行的效力。這種結果，顯然是與檢委會的設置宗旨相違背。

5.檢委會專門性不強。檢委會作為檢察官中的一個群體，無論是議事還是定案，都應該有高明與獨到的見解，具有宏觀指導、個案修正、正確決策的綜合素能。然而，目前基層院檢委會成員并非都是按照嚴格的選拔和競爭程序而被任命，一定程度上被賦予行政色彩，成為身份的象征。就連一些專職檢委會委員的作用沒有發揮好、不能發揮好，也與此有關。沒有辦案任務，疏于學習，脫離司法實踐活動。顯然，檢委會的引領導向作用大打折扣。

6.檢委辦的審查作用體現不夠。司法實踐活動中，基層院檢委辦在承擔會議通知、會議記錄和材料歸檔等事務性工作之外，要做到對需討論的案件提出“法律意見”、對擬提交討論的規范性文件提出“審核意見”是有一定難度的。第一，時間原因。全國檢察機關統一業務應用系統，對檢委會業務進行了規范而細致的流程規定。檢委辦上網走“接、報、審、批、傳”等形式需要花費一定的時間。由于即時召開的會議居多，單純走程序已是疲于應付，對于“其他”的審查也基本無從談起。第二，檢委辦審查之后的“法律意見”是指什么不明確，具有怎樣的效力？當不具備上會“條件”而案件又到期時，如何處理退回與避免超期的關系？檢委辦的審查“意見”的執行力應當怎樣體現？這些問題均令檢委辦無所適從。

二、過渡期內基層院檢委會改革的方向

依法治國需要進行司法改革，司法改革離不開檢察改革。作為既是改革決策者、又是改革執行者的檢委會，在五年的過渡時間內，改革的總體方向應當是：正確履行職權，切實為檢察工作開展提供決策依據，服務檢察事業科學發展；尊重司法規律，體現檢察官辦案主體地位，確保檢察權的監督制約責任制度落實到位。具體而言，筆者以為應當從以下方面考慮：

1.嚴格劃分基層院檢委會的職責和權限。基層檢委會的工作要突出對國家法律政策的理解把握、突出對同級人大決議的執行情況審議、突出貫徹執行上級檢察機關部署重大活動開展情況的審議、突出對檢察院工作報告和專項工作報告的審議，避免只討論案件而不或很少審議事項，去單一化為多元化。關鍵要明確規定檢委會和黨組會的職權界限，應當由檢委會審議的事項就不要拿到黨組會上提議，需要黨組會討論決定的也不要安排在檢委會上。對于“兩會”權限不分，執行隨意的情形應視為違規和執法不規范的表現。

2.明確界定提請檢委會審議的事項和案件范圍。最高人民檢察院研究室近期擬對《人民檢察院檢委會會議議題標準（試行）》進行修改。筆者以為，該“標準”應當細化。關于提請檢委會審議的事項問題，修改稿對提請檢委會審議的人民檢察院工作報告、專項工作報告有明確的規定，但是對下級院的請示事項并沒有具體的說明，哪些問題應當請示？司法實踐中，有些請示事項并沒能得到上級院的答復或批示，而理由常是不應請示。關于提請檢委會審議的案件問題，應當明確范圍。對于涉嫌犯罪事實清楚、證據確鑿充分、適用法律無異議的案件，則可明確規定不需要提請檢委會研究，避免走形式、走過場的情形發生，以節約訴訟資源。案件上會的目的，在于主辦檢察官和主任檢察官通過聽取檢委會的意見，冰疑化難，對案件審查辦理之中發現的疑難問題找到破解的理由或方法，對法律適用中存在的分歧有更加理性的認識和準確的判斷，由此堅定對案件應如何處理的信心和勇氣。也正是通過檢委會的法律和政策引導、大家的集思廣益，幫助主任檢察官和主辦檢察官正確行使法律監督權，減少乃至杜絕錯案發生，切實取得辦案法律效果和社會效果的最大化。

3.設置議題提請檢委會審議的時限。為了提高檢委會審議事項和案件的質量和效率，對議題擬提請檢委會審議的時間、方式和內容應當有明確而硬性的規定。除了個別特殊類型案件之外（如具有潛在緊急上訪隱患的），一般議題的提出都要在召開檢委會至少3日之前提出。承辦人應當將相關材料報檢委會辦事機構，檢委辦在及時審查之后，從速將“議題報告”發送至各委員手中并進行提醒告知，以確保檢委會委員對議題特別是案件提前了解，熟悉卷宗中的證據情況和意見分歧等，為查閱資料、發表意見、形成共識奠定基礎。從當前情況看，設置時限可能會給跟承辦人增加壓力，但也促進辦案人員不斷努力提升規范執法的水平。

4.科學處理與主任檢察官和主辦檢察官的關系。 實行檢察官辦案責任制和主任檢察官制是檢察改革的新要求，在尊重主任檢察官、主辦檢察官主體地位，充分調動工作積極性的同時，確保檢察權運行在新體制下的有效監督制約機制之中，而不被濫用：第一，強化檢委會的指導功能，弱化案件定性責任。對于提請上會的重大復雜疑難案件，檢委會應當提出對事實認定、證據把握、法律適用的意見以及對政策的理解和風險評估分析。檢委會的形成意見，必須記錄在卷，由主任檢察官和主辦檢察官參考，而不作為必然執行的依據。第二，主任檢察官和主辦檢察官最終對案件的處理意見，如捕與不捕、訴與不訴、抗與不抗、賠與不賠等，必須在該情形發生或產生法律效力的法定訴訟程序啟動之前報告給檢委辦，由檢委辦及時反饋到各檢委會成員，以接受監督。對于與檢委會意見不一致，明顯違背事實、違法認定證據、適用法律不當，可能導致錯案或上訪發生以及造成其他不良影響的，檢察長有權決定召開檢委會并責令主任檢察官和主辦檢察官更改意見。

5.優化檢委會的人員組成。檢委會作為一個在檢察長領導下、實行民主集中制的業務決策機構，確保議事質量，提高工作效率，首要的是人員組成問題。應當嚴格規定檢委會委員的政治素質、職業操守、辦案能力、從業經歷、學歷等基本資格條件以及禁入規定，通過把檢委會身份與行政職級脫鉤，避免任命行政化、福利化，突出法律化、專業化。真正把政治素質過硬、大局意識強、法理水平高、實踐經驗豐富、群眾基礎扎實、作風嚴謹、清正廉潔、品行正派的檢察官選任到檢委會隊伍中。對于長期不接觸案件，不適宜從事檢委會工作的檢委會委員，可以考慮位置的另行安排。

6.突出專職檢委會委員的法律身份。專職檢委會委員是檢察機關設立的專門指導檢察業務開展的具有獨立和獨特身份的檢察官。《人民檢察院檢委會專職委員選任及職責暫行規定》對擔任專職檢委會委員的任職條件專門明確要求，除了具備公務員法、檢察官法和《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的任職條件外，還對其檢察官身份和職務、任職時間作出要求，同時要“具有較深厚的法學理論功底、豐富的司法實踐經驗和辦理復雜疑難案件的能力，并且“身體健康”。那么，這就要求基層人民檢察院在選任專職檢委會委員時，必須按照資格設置門檻。為了保證專職檢委會委員依法、高效、正確履職，對專職檢委會委員“協助辦理重大疑難案件”進行細化量化，即賦予辦案權，讓其承擔一定的辦案任務。建議每年參與重大職務犯罪案件偵查不少于1件、參與辦理民事行政檢察案件不少于1件、獨立出庭支持公訴不少于2件。

7.加強基層院檢委會辦事機構建設。檢委會辦事機構承擔著承上啟下、協調溝通、服務保障的任務，對于檢委會正常、高效開展工作起著積極而重要的作用。當前，基層院檢委會辦事機構有的專門設立、有的歸屬于辦公室、有的歸屬于研究室，但是無論設置在哪個部門，都應重視加強人員隊伍建設，并為他們開展工作創造良好的辦公環境。第一，任用檢委辦工作人員，應選擇具有較好政治素質、較高業務水平和較強協調能力的同志，以增強其從業責任感和榮譽感。第二，關心并支持檢委辦開展工作。特別是統一業務應用系統的使用，檢委辦的工作量倍增。其中網上議題的簽批、檢委會成員意見的會簽、通知的發送等程序的流轉，需要大家的共同努力和配合。檢委辦不能代簽，也不允許代簽。這就要求議題和案件的提請人、各位檢委會委員都要充分認識檢委辦工作的重要性和繁瑣性，尊重檢委辦工作人員的勞動，及時而負責的簽收和簽批。第三，盡量減少臨時召開會議，給檢委辦留有一定的工作時間，而不讓其感到措手不及。第四，明確檢委辦對議題的審查意見具有法律效力并入卷。