加快推進(jìn)新時期海洋“平安漁業(yè)”建設(shè)的思考

王仁斌　郭慶祝　王秀艷

漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)體系中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時，也是海洋經(jīng)濟(jì)中的支柱型產(chǎn)業(yè)。受海洋生物洄游和資源分布的影響，海上漁業(yè)生產(chǎn)點多、面廣、線長，被公認(rèn)為是區(qū)別于其他陸域生產(chǎn)活動，受海洋自然環(huán)境因素影響較大、不確定隱患較多、安全可控性較弱的高危行業(yè)。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年，大連市共發(fā)生漁船水上各類事故12起，死亡（失蹤）15人，沉毀漁船5艘，直接經(jīng)濟(jì)損失近4 000萬元，漁民群眾生命財產(chǎn)一定程度上遭受嚴(yán)重?fù)p失。尤其是近年來臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等極端天氣呈增多趨勢，海上漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢將更加嚴(yán)峻，解決漁船海上生產(chǎn)的安全問題格外困難，任重而道遠(yuǎn)。

1海上漁業(yè)安全現(xiàn)狀

黨的十八大以來，安全工作被提到一個前所未有的政治度。習(xí)近平總書記指出，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線。因此，如何預(yù)防和管控好海上漁業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，增強(qiáng)漁船事故防范能力已是做好現(xiàn)代漁業(yè)安全管理、保障和推進(jìn)漁業(yè)安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，直接關(guān)系新時期下社會主義新農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定和建設(shè)大局，刻不容緩。

目前，大連市海上漁業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱、安全監(jiān)管和安全生產(chǎn)責(zé)任落實不到位的現(xiàn)象還存在。漁業(yè)安全隱患和影響制約漁船安全的因素仍未得到有效解決，加之極端、惡劣和災(zāi)害性天氣的突發(fā)性、不可預(yù)知性，都增加了安全事故發(fā)生的不確定性，也加大了安全管理工作難度，海洋“平安漁業(yè)”建設(shè)亟需加強(qiáng)。

2海洋“平安漁業(yè)”建設(shè)中存在的問題

按照安全管理“人、機(jī)、環(huán)境、管理”等機(jī)理要素分析，目前，海洋“平安漁業(yè)”建設(shè)中主要存在以下幾個問題：

2.1從行業(yè)人員上看（漁民的因素）

目前，大連市的漁業(yè)從業(yè)人員中，傳統(tǒng)作業(yè)漁民比例微小（低于20%），大部分為內(nèi)陸省份農(nóng)民。盡管漁業(yè)部門每年都加大安全生產(chǎn)宣傳教育和技術(shù)技能培訓(xùn)，但船員流動性較大。部分船東船長掙錢心切，受利益驅(qū)動私拉亂招未持證人員擅自出海、違規(guī)生產(chǎn)，加之該部分出海人員素質(zhì)較低，專業(yè)技能差，安全防范意識薄弱和違章操作等因素，出海易釀成惡性事故。

2.2從行業(yè)機(jī)具上看（漁船的因素）

大連市漁船建造工作歷史欠賬較多，大部分為老、破、舊木質(zhì)漁船，船舶質(zhì)量差，加之維修保養(yǎng)不善，安全系數(shù)較低，而安全、節(jié)能、環(huán)保型的鋼制、玻璃鋼制、鋁合金制等標(biāo)準(zhǔn)化漁船比例較小。因此，鑒于目前漁船現(xiàn)狀，作為海上生產(chǎn)作業(yè)工具其應(yīng)對海上風(fēng)險的化解和抵抗能力較弱，一旦遭遇海上極端性天氣，險情往往演變成事故。

2.3從行業(yè)環(huán)境上看（海域的因素）

惡劣的海況自然條件給漁船海上生產(chǎn)帶來一系列不安全因素，麻煩很多。特別是秋冬時期我國北方地區(qū)風(fēng)災(zāi)多發(fā)。漁船海上生產(chǎn)作業(yè)頻繁，加之海上大風(fēng)、霧霾和風(fēng)暴潮等突發(fā)極端性天氣增多，安全生產(chǎn)隱患和海上事故風(fēng)險隨之增加。同時，海上交通運輸業(yè)的發(fā)展，商船通航路徑往往與漁場交叉重疊，海上交通環(huán)境復(fù)雜，也促使商、漁船碰撞事故呈多發(fā)態(tài)勢。

2.4從行業(yè)基礎(chǔ)上看（漁港的因素）

“十二五”期間，雖然中央和地方都加大了漁港建設(shè)投入，大連市漁港建設(shè)水平也有了一定的提高。但由于基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬較多，漁港建設(shè)規(guī)模和數(shù)量仍然不足，建設(shè)水平和標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，仍然不能有效滿足漁船安全錨泊和避風(fēng)的需要，漁港正常功能發(fā)揮受到制約和限制，一定程度影響漁船停泊和航行安全，漁業(yè)安全隱患較大。

2.5從行業(yè)管理上看（漁監(jiān)的因素）

大連市沿海漁業(yè)行政監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管手段滯后，漁船跨海域、跨海區(qū)生產(chǎn)、作業(yè)分散的動態(tài)生產(chǎn)特點，致使?jié)O業(yè)安全管理力量明顯不足，安全管理鞭長莫及。安全宣傳、技能培訓(xùn)、執(zhí)法檢查、隱患整改等管理工作難度很大，特別是漁船異域（軍港、商港及私營漁港）泊靠安全執(zhí)法檢查難，隱患漁船一旦逃脫監(jiān)管視線，違規(guī)出海易釀成事故。

3海洋“平安漁業(yè)”建設(shè)思路及內(nèi)容

新的歷史發(fā)展時期，在現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)的發(fā)展要求下，要堅持以體制創(chuàng)新、科技滲入和教育文化保障為動力，切實加強(qiáng)海上漁業(yè)安全法治能力、適任能力、保障能力、防范能力和軟支撐能力“五項”建設(shè)，確保漁民增收、漁業(yè)增效、漁村繁榮、漁區(qū)穩(wěn)定。

3.1加強(qiáng)安全法治能力建設(shè)

對漁業(yè)安全生產(chǎn)依法實施監(jiān)督管理，最根本的是要建立起切實有效的保障安全生產(chǎn)，維護(hù)從業(yè)者安全的法律法規(guī)、規(guī)章制度、安全操作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范及制度等，進(jìn)一步規(guī)制漁業(yè)安全生產(chǎn)行為，保證海上生產(chǎn)安全。

一是規(guī)范完善已實施的制度辦法。轉(zhuǎn)港漁船生產(chǎn)管理辦法、養(yǎng)殖漁船海上安全生產(chǎn)管理辦法、漁船編隊生產(chǎn)管理辦法、大風(fēng)信息傳遞辦法等具體行業(yè)管理辦法、意見和制度已經(jīng)為保障漁業(yè)生產(chǎn)安全起到了較好的規(guī)制作用。要提高這些規(guī)章制度的強(qiáng)制力和執(zhí)行力，繼續(xù)搞好調(diào)查研究，對其進(jìn)行修改完善、升級，使之上升為法規(guī)。

二是及時出臺新時勢的管理規(guī)制。針對新形勢下漁業(yè)安全工作面臨的新情況、新問題、新特點，對捕撈、養(yǎng)殖業(yè)安全生產(chǎn)條件、作業(yè)現(xiàn)場、安全設(shè)備，事故防范、應(yīng)急措施以及漁港漁船漁村、船主漁民、監(jiān)管部門責(zé)任等進(jìn)行深入研究，探索新形勢下漁業(yè)安全生產(chǎn)的規(guī)律，出臺管理規(guī)范及行業(yè)監(jiān)管制度，拓寬依法管理漁業(yè)安全領(lǐng)域，為生產(chǎn)者提供更規(guī)范、更具體的行為規(guī)則。

三是加快制定技術(shù)規(guī)范操作規(guī)程。漁業(yè)安全技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，既是行政主管部門指導(dǎo)、服務(wù)漁業(yè)安全生產(chǎn)工作的依據(jù)，更是生產(chǎn)者減少失誤，保證生命財產(chǎn)安全的作業(yè)指南。研究對船舶安全設(shè)備的配置、海上作業(yè)及監(jiān)管服務(wù)等領(lǐng)域的安全生產(chǎn)技術(shù)要求，運用簡單、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、優(yōu)選原理，制定切實可行的安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，為提升漁業(yè)安全生產(chǎn)管理和自控水平提供重要技術(shù)支撐。

四是嚴(yán)格實行漁船海上作業(yè)準(zhǔn)入。各類漁船須按漁船檢驗機(jī)構(gòu)規(guī)定，配齊消防、救生通訊、導(dǎo)航等安全設(shè)備，出海作業(yè)按規(guī)定配齊職務(wù)船員和普通船員。漁船實行漁船檢驗證、漁船登記證、捕撈許可證“三證”統(tǒng)一，養(yǎng)殖船駕駛者及從業(yè)人員具備特定技能資質(zhì)，捕撈船員經(jīng)過崗前專門培訓(xùn)，其他輔助漁船員也須按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行許可制。漁船員海上生產(chǎn)作業(yè)全過程必須穿著救生衣，嚴(yán)禁超風(fēng)級、超航區(qū)出海作業(yè)。

3.2加強(qiáng)船員適任能力建設(shè)

海上捕撈及養(yǎng)殖生產(chǎn)從業(yè)人員安全意識和崗位技能的高低，直接關(guān)系到漁船海上生產(chǎn)的安全可靠性。

一是突出教育重點，全面抓好教育培訓(xùn)。船長、大副、輪機(jī)長等職務(wù)船員是漁船海上生產(chǎn)安全的核心圈。要建立鋼性培訓(xùn)計劃，每年對他們強(qiáng)制進(jìn)行一定天數(shù)的漁業(yè)安全生產(chǎn)職業(yè)培訓(xùn)。同時抓好普通船員培訓(xùn)和船主、船員家屬的延伸培訓(xùn)，為海上安全生產(chǎn)助力。重點漁區(qū)的中小學(xué)，設(shè)立漁業(yè)安全生產(chǎn)專項知識教育課，拓展安全生產(chǎn)教育范圍，擴(kuò)大社會影響力。

二是貼近生產(chǎn)實際，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容。一是設(shè)置必備的安全生產(chǎn)知識，主要包括國家、地方關(guān)于漁業(yè)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，漁業(yè)從業(yè)者相關(guān)權(quán)力和義務(wù)；二是生產(chǎn)過程中的操作規(guī)程，包括航行規(guī)定、避碰規(guī)定、裝載規(guī)定、有關(guān)事故應(yīng)急救援和處理知識等；三是本崗位的安全操作技能，包括航行駕駛、輪機(jī)運行、下網(wǎng)上網(wǎng)、裝卸貨物、觀察瞭望、自救互救等知識。對船主、家屬等相關(guān)群體的培訓(xùn)教育內(nèi)容，應(yīng)突出漁業(yè)安全生產(chǎn)權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任及利益等內(nèi)容，切實把安全管理親情化。

三是規(guī)范培訓(xùn)行為，建立長效管理機(jī)制。增加教育培訓(xùn)的技術(shù)含量，培訓(xùn)教材配置數(shù)字影像技術(shù)，圖文并茂，通俗易懂；編制出臺漁業(yè)海上較大以上事故案例分析影像讀本，全面覆蓋漁船船東船長，基本形成漁業(yè)安全教育培訓(xùn)系列教材；充分發(fā)揮海洋院校的資源優(yōu)勢，搞好理論與實踐有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)漁船員安全生產(chǎn)素質(zhì)全面提高。

3.3加強(qiáng)安全保障能力建設(shè)

近年來，大連市漁船水上各類安全事故居高不下，海上突發(fā)性氣象災(zāi)害事件頻繁，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)漁船自救互救能力建設(shè)，提高漁船海上安全生產(chǎn)保障水平。

一是改進(jìn)漁船安全救助裝備，增強(qiáng)漁船自救能力。完善漁業(yè)安全通訊網(wǎng)，40馬力以下漁船要普及安裝GPS救助定位通信終端、80馬力以上漁船要安裝北斗船位導(dǎo)航監(jiān)控設(shè)備，40馬力以上漁船安裝AIS自動識別避碰設(shè)備。要繼續(xù)擴(kuò)大漁船氣脹式救生筏配備范圍，40馬力以上的漁船配備率100%。

二是抓好漁港基礎(chǔ)配套，完善漁港服務(wù)保障功能。漁港防波堤、消防、照明、救災(zāi)船等安全基礎(chǔ)設(shè)施要按照漁港港章確定的內(nèi)容做好配備和完善，達(dá)到國家規(guī)定要求。二級以上重點漁港安全監(jiān)控系統(tǒng)裝備率達(dá)到100%，并實現(xiàn)與上一級漁業(yè)安全監(jiān)控中心聯(lián)網(wǎng)運行。在國家級中心漁港和一級漁港建立漁船進(jìn)出港辦證中心，執(zhí)法監(jiān)督摩托艇和陸域執(zhí)法車輛裝備配齊配全。二級以上重點漁港港區(qū)漁港監(jiān)督行政執(zhí)法人員進(jìn)駐率100%。

三是積極合作密切聯(lián)動，建立齊抓共管責(zé)任體系。漁船檢驗部門搞好漁船建造企業(yè)資格審定，依法取締不具備資質(zhì)的企業(yè)，強(qiáng)化對漁船用產(chǎn)品的安全監(jiān)管，把好源頭關(guān)。漁政管理部門，嚴(yán)格漁船捕撈許可，推進(jìn)老舊漁船更新改造，徹底消除“三無”船只。漁港監(jiān)督部門規(guī)劃好漁港安全保障功能，嚴(yán)格漁船簽證管理，把好出海安全關(guān)卡；養(yǎng)殖、捕撈等部門要把安全生產(chǎn)管理寓于生產(chǎn)指導(dǎo)服務(wù)中，強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)漁業(yè)從業(yè)者安全生產(chǎn)責(zé)任意識。

四是構(gòu)筑應(yīng)急救援體系，增強(qiáng)安全生產(chǎn)保障能力。要重點抓好應(yīng)急救援的指揮系統(tǒng)、日常值班系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、組織管理系統(tǒng)等各項建設(shè)。縣區(qū)級指揮平臺全部建立，24小時崗位值班責(zé)任制執(zhí)行率達(dá)到100%。漁業(yè)行政執(zhí)法船和簽約救援漁船輔助救助能力進(jìn)一步提高，與海事、救助、邊防海警等部門共建漁業(yè)海上搜救（救援）聯(lián)動機(jī)制進(jìn)一步得到落實。明確各級漁業(yè)海上救助主體和輔助力量，形成全方位、齊抓共管的應(yīng)急救援體系新格局。

3.4加強(qiáng)應(yīng)急防范能力建設(shè)

近年來，漁業(yè)資源、漁業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域及經(jīng)營方式都發(fā)生了一定的變化，這給我們以往的漁業(yè)安全監(jiān)督管理工作帶來一定的挑戰(zhàn)。要明確新形勢下漁業(yè)安全管理任務(wù)和責(zé)任，理清工作思路，創(chuàng)新工作方法，依法加大監(jiān)督管理力度，確保漁業(yè)安全管理符合時代發(fā)展要求。

一是組織監(jiān)督檢查，消除安全生產(chǎn)事故隱患。積極開展安全生產(chǎn)專項檢查，重點檢查漁船安全基礎(chǔ)設(shè)施配備、漁船安全適航檢驗內(nèi)容要素、從業(yè)者資質(zhì)配備等。有轉(zhuǎn)港生產(chǎn)漁船的地區(qū)，在漁業(yè)行政主管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)駐轉(zhuǎn)港區(qū)檢查。建立安全隱患舉報機(jī)制和漁業(yè)安全檢查及隱患處理流程、規(guī)范，明確工作程序、檢查內(nèi)容、整治方法、處理責(zé)任、獎懲機(jī)制等各項內(nèi)容，做到隱患原因未查清不放過、整改措施不落實不放過。

二是加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高安全監(jiān)管整體水平。要積極爭取漁業(yè)安全監(jiān)管部門編制、人員、經(jīng)費的落實，突出抓好漁港監(jiān)督站基層一線的執(zhí)法隊伍建設(shè)。漁業(yè)安全監(jiān)管人員按照有關(guān)要求進(jìn)駐二級以上重點漁港。在重點漁業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村推進(jìn)漁業(yè)安全員制度實施（原則上100條捕撈漁船配1名、200條養(yǎng)殖漁船配備1名）。適應(yīng)新形勢需求，對漁業(yè)安全監(jiān)督管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)理論、專業(yè)法律、應(yīng)急處置技能、職業(yè)道德等專項培訓(xùn)，為提高其執(zhí)行力提供知識支撐。

三是細(xì)化監(jiān)管責(zé)任，抓好安全生產(chǎn)責(zé)任落實。嚴(yán)格落實政府監(jiān)管主體職責(zé)，將漁業(yè)安全生產(chǎn)納入安全生產(chǎn)工作體系中，并認(rèn)真部署落實。突出完善基層鄉(xiāng)、村及漁船作業(yè)組的監(jiān)管責(zé)任制，簽定責(zé)任狀和保證書。強(qiáng)化漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位、漁船及船東、船長安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實。按照“四不放過”原則，認(rèn)真做好漁業(yè)海損事故調(diào)查處理，依法追究責(zé)任。

四是主動爭取支持，提高監(jiān)督管理及服務(wù)效能。建立情況信息通報制度，定期向與漁業(yè)安全監(jiān)管關(guān)聯(lián)密切的海事、交通、公安邊防、氣象、外交、財政等相關(guān)部門進(jìn)行情況通報，提高關(guān)注力。建立安全工作交流制度，特別是要強(qiáng)化與海事、交通、外事部門的工作聯(lián)動，科學(xué)處理遇險漁船搜救工作。積極爭取發(fā)改、財政、金融、保險部門的支持，將漁業(yè)安全管理經(jīng)費納入地方財政預(yù)算中，鼓勵漁船雇主購買船東責(zé)任保險，引導(dǎo)漁民積極參加保險。

3.5加強(qiáng)安全軟支撐能力建設(shè)

漁業(yè)安全管理工作涉及的領(lǐng)域及群體眾多，漁民群眾對漁業(yè)安全工作的認(rèn)知程度，直接關(guān)系到“平安漁業(yè)”建設(shè)能否順利實現(xiàn)，打造漁業(yè)安全文化，對推進(jìn)“平安漁業(yè)”建設(shè)將起到事半功倍作用。

一是廣泛開展安全生產(chǎn)宣傳教育活動，夯實安全生產(chǎn)社會根基。要大力普及漁業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)的法律知識，宣傳漁業(yè)安全生產(chǎn)基本常識，增強(qiáng)行業(yè)管理者及漁業(yè)從業(yè)者、家屬的法制觀念和法制意識，提高依法治理、依法監(jiān)管和自覺安全生產(chǎn)的主動性、能動性。要充分發(fā)揮報紙、電視、電臺等新聞媒體作用，進(jìn)行深度宣傳。在重點漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁村廣泛開展?jié)O業(yè)安全生產(chǎn)大討論活動，培植安全生產(chǎn)良好社會氛圍。

二是研究推廣漁業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)，推進(jìn)安全管理科技進(jìn)步。要加強(qiáng)漁業(yè)安全信息傳遞、風(fēng)險評估及漁業(yè)安全監(jiān)管與控制技術(shù)的研究，提高安全風(fēng)險與隱患的控制與處理的科學(xué)性；要抓好漁港安全設(shè)施基礎(chǔ)保障功能、漁船用安全產(chǎn)品質(zhì)量及配置等新技術(shù)開發(fā)，全面推廣標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，夯實生產(chǎn)過程安全性保障基礎(chǔ)。要以海洋院校為依托，開展?jié)O港規(guī)劃建設(shè)、漁船生產(chǎn)過程監(jiān)控、事故預(yù)防與處理、漁民培訓(xùn)等管理理論研究，形成漁業(yè)安全管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，努力培養(yǎng)漁業(yè)安全管理合格人才。

三是開展“平安漁船”、“平安漁村”、“平安漁港”等創(chuàng)建活動。營造漁區(qū)政府關(guān)注、干部群眾關(guān)心、漁民家屬關(guān)切的良好氛圍；積極開展以漁船船主、漁民家屬為主體的“我為漁船平安回家獻(xiàn)一計”活動，增添漁業(yè)安全文化活力，推進(jìn)平安漁業(yè)建設(shè)。

（收稿日期：2015-06-25；修回日期：2015-07-15）