地方國(guó)企改革突破點(diǎn)在哪里

編者按：在過(guò)去的一年多里，共有包括湖北在內(nèi)的22省區(qū)市出臺(tái)了“深化國(guó)資國(guó)企改革意見”。頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的良性互動(dòng)，仍然是改革重要的方法論。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)項(xiàng)安波認(rèn)為，雖然還缺乏統(tǒng)一和明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，但各地都強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)分類分層管理。從近期調(diào)研來(lái)看，地方國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)可能會(huì)在四個(gè)方面先行先試，取得突破。

在2015年年初，基于對(duì)京津滬渝粵鄂川湘陜皖等十省市的調(diào)研及與有關(guān)部門的交流，我們發(fā)現(xiàn)雖然大多數(shù)省市已陸續(xù)出臺(tái)地方國(guó)資國(guó)企改革方案，但由于國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)相關(guān)方案尚未出臺(tái)，地方在深化國(guó)資國(guó)企改革的實(shí)踐中，存在怕踩紅線、等待政策等現(xiàn)象，改革進(jìn)展緩慢。

鑒于中央與地方國(guó)有資產(chǎn)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能等方面存在巨大差異，管理體制和改革任務(wù)也不同，不宜搞“中央模式，地方參照”，將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，也無(wú)必要要求地方坐等中央國(guó)資管理體制改革方案。

因此，當(dāng)時(shí)我們呼吁必須更加關(guān)注地方實(shí)際情況及理解地方的困惑、困難和期待，重視發(fā)揮地方的積極性，建議將強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)指引作用的“拉動(dòng)式”改革和重視地方探索、容許試錯(cuò)的“推動(dòng)式”改革相結(jié)合，在不觸犯紅線的前提下，激發(fā)地方改革活力，鼓勵(lì)地方因地制宜探索國(guó)資管理新模式，盡早釋放改革紅利，為豐富、完善中央頂層設(shè)計(jì)具體方案提供實(shí)踐案例和探索經(jīng)驗(yàn)。

最近，我們又進(jìn)行了新一輪的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地方的國(guó)資國(guó)企改革開展了一些好的探索與實(shí)踐，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，工作重點(diǎn)逐漸清晰、明確。目前，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》已先后出臺(tái)。在中央已經(jīng)明確了防范國(guó)資流失的底線、強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的建設(shè)等保障性措施公布后，國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案“1+N”的其他主體部分已經(jīng)呼之欲出。隨著頂層設(shè)計(jì)方案即將陸續(xù)出臺(tái)，地方國(guó)企改革的積極性將會(huì)進(jìn)一步得到釋放，實(shí)質(zhì)性改革舉措將會(huì)得到推進(jìn)。

先行先試，從哪里突破？

各地在深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想上均與中央保持高度一致，基本上均以三中全會(huì)《決定》為指導(dǎo)，在完善國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、國(guó)企功能界定與分類等方面展開。如多地均提出提高國(guó)有資產(chǎn)證券化率，并均給出明確的比例指標(biāo)，均提出要解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題這一普遍性問(wèn)題。此外，多地均提出將國(guó)有資本集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，雖然各地對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域定義各有差別，但北京、上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市均將國(guó)有資本集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定在“80%”上。此外，雖然還缺乏統(tǒng)一和明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，但各地都強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)分類分層管理。從我們的調(diào)研來(lái)看，地方國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)可能會(huì)在以下幾個(gè)方面取得突破：

第一，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯罨瘒?guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造條件

為給深化國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好條件，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要加快轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式：一方面，需要將與公共管理相關(guān)的職能移交給其他政府部門，擺脫“婆婆+老板”雙重角色于一身的定位，以更為純粹地履行出資人代表職責(zé)；另一方面，需要從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理方式為主。現(xiàn)在，天津等一些地方已經(jīng)開始通過(guò)梳理監(jiān)管事項(xiàng)、建立國(guó)資監(jiān)管清單等方式，來(lái)規(guī)范國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)和保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、提升國(guó)有企業(yè)活力和效率。

第二，解決歷史遺留問(wèn)題為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革清理障礙

國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題凝滯了國(guó)有資本的流動(dòng)性，降低了國(guó)有企業(yè)的活力和價(jià)值，已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革必須先行解決的基礎(chǔ)性障礙。解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，關(guān)鍵仍然是“人往哪里去和錢從哪里來(lái)”。對(duì)于國(guó)有企業(yè)職工身份問(wèn)題，可以采取“人資分離”和安排一定的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等方式加以解決，同時(shí)應(yīng)明確劃斷時(shí)限以終止國(guó)有企業(yè)職工身份置換這一已不合時(shí)宜的做法，逐步改由依照《勞動(dòng)合同法》、主要通過(guò)勞資協(xié)商等來(lái)解決。對(duì)于國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)分類解決，如對(duì)具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)企辦社會(huì)職能，要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向、以企業(yè)為主體、“一企一策”穩(wěn)妥解決。能否恰當(dāng)?shù)叵母锍杀臼歉母锍蓴〉年P(guān)鍵舉措，要建立中央、地方和國(guó)企的改革成本分?jǐn)倷C(jī)制，與推進(jìn)混合所有制改革等相結(jié)合，探索更市場(chǎng)化的資金籌集渠道。加快解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題已經(jīng)成為一些老工業(yè)基地當(dāng)前的工作重點(diǎn)。

第三，有序推進(jìn)混合所有制改革重在完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是本次國(guó)有企業(yè)改革的重頭戲，各方對(duì)此期望很高。目前來(lái)看，將競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)是地方改革的主流思路之一；推進(jìn)國(guó)有企業(yè)整體上市、鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)員工持股、將一些業(yè)務(wù)或二三級(jí)公司拿出來(lái)引入戰(zhàn)略投資者等，成為主要的改革方式。此外，在上一次調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)各地均鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)員工持股，但是難以明確員工持股中的“員工”范圍界定、持股比例及方式。如何既實(shí)施有效激勵(lì)、保障員工權(quán)益又保證國(guó)有資產(chǎn)不流失？過(guò)去普遍缺乏有效方法，但是這次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)一些地方已經(jīng)給出了明確答案，如廣東省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2015年2月下發(fā)了《體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)企業(yè)相關(guān)工作說(shuō)明》，對(duì)員工持股的范圍、持股比例、持股方式與實(shí)施方式都有闡明。

第四，成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和投資公司是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的核心環(huán)節(jié)

成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司（以下簡(jiǎn)稱“兩類公司”）是本輪深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。“兩類公司”能夠直接持有股權(quán)、對(duì)出資企業(yè)履行國(guó)有資本出資人代表職責(zé)，接受國(guó)家所有權(quán)政策制定機(jī)構(gòu)的公共管理，與出資人是委托代理關(guān)系、與控參企業(yè)是股東與公司的關(guān)系，運(yùn)行機(jī)制可以參考匯金模式、借鑒淡馬錫模式，通過(guò)公司治理渠道、以市場(chǎng)化方式參與和影響控參企業(yè)的重要經(jīng)營(yíng)決策，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東“人格化”，做“積極股東”但不干預(yù)控參企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)；基本功能是國(guó)有資本運(yùn)作平臺(tái)、體現(xiàn)國(guó)有資本的雙重屬性和實(shí)現(xiàn)“雙重隔離”；“兩類公司”的運(yùn)行要兼顧國(guó)有資本的資本性和公共性，特別是要發(fā)揮流動(dòng)性、突出公益性；以“兩類公司”為界面實(shí)現(xiàn)政資分開、以“兩類公司”董事會(huì)為界面實(shí)現(xiàn)政企分開。

鼓勵(lì)因地制宜地深入推進(jìn)

由于中央和地方、地方和地方之間在國(guó)有資本結(jié)構(gòu)、功能分布等方面有顯著差異，因此，即使在中央的頂層設(shè)計(jì)方案出臺(tái)后，還需要積極鼓勵(lì)地方因地制宜深入推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革，以使得頂層設(shè)計(jì)方案能夠順利落地、取得切實(shí)進(jìn)展。

首先，中央已劃清紅線創(chuàng)造基礎(chǔ)條件

在新一輪深化國(guó)有企業(yè)改革中，不出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失是底線，嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)內(nèi)部分肥、暗箱操作和搞利益輸送是基本要求，應(yīng)設(shè)置改革紅線以防范出現(xiàn)上述問(wèn)題。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》這一保障性文件的出臺(tái)，體現(xiàn)了中央對(duì)此類問(wèn)題的重視，既防范潛在風(fēng)險(xiǎn)和避免可能的負(fù)面效果，也有利于推進(jìn)混合所有制改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)豐富生產(chǎn)要素與民營(yíng)企業(yè)靈活經(jīng)營(yíng)機(jī)制的互補(bǔ)、融合，還有利于防止因當(dāng)年“摸石頭”行為導(dǎo)致事后的違法認(rèn)定等，能較好地鼓舞和保護(hù)改革積極性。

其次，一些地方已經(jīng)開始建立、完善改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

在全面深化改革的進(jìn)程中，頂層設(shè)計(jì)需要明確邊界，既要確保國(guó)資安全，也要激發(fā)改革動(dòng)力，幫助改革者克服畏難情緒。因此，中央在劃清紅線的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步建立、完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，用容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)改革，用糾錯(cuò)機(jī)制降低試錯(cuò)成本。如明確要求各地制定清晰可行的國(guó)資國(guó)企改革試點(diǎn)程序，通過(guò)評(píng)估后予以公布。對(duì)試點(diǎn)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善相關(guān)制度。凡是符合程序的改革實(shí)踐即使出現(xiàn)問(wèn)題，建議予以免責(zé)。以鼓勵(lì)改革積極性、保護(hù)改革者，使改革者勇于擔(dān)當(dāng)、敢于嘗試、不憚?dòng)诔袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)，減少出現(xiàn)因畏懼風(fēng)險(xiǎn)而裹足不前的現(xiàn)象。目前，中央和一些地方都已經(jīng)重視這一問(wèn)題，開始著手建立改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

再次，鼓勵(lì)地方在國(guó)有資本管理體制上因地制宜開展創(chuàng)新

考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地國(guó)有企業(yè)發(fā)展的主要矛盾不同，中央在劃清紅線和建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制后，可以放手鼓勵(lì)地方在國(guó)有資本管理體制改革上因地制宜開展創(chuàng)新。

如可以允許地方的國(guó)有資本管理體系設(shè)計(jì)和管理模式相對(duì)靈活，可以根據(jù)本地區(qū)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量及國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、行業(yè)分布統(tǒng)籌考慮，不一定完全照搬中央模式。

另外，要允許各地根據(jù)發(fā)展需要，確定各自工作重點(diǎn)。如中央層面的改革重點(diǎn)可能是國(guó)資委的職能轉(zhuǎn)變和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，而地方層面的改革重點(diǎn)可能是地方投融資平臺(tái)管理體制的改革。在地方層面，各地改革的重點(diǎn)也有異同。

最后，要注重改革實(shí)效和時(shí)效

各地應(yīng)根據(jù)中央頂層設(shè)計(jì)方案的精神和要求，結(jié)合地方實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，因地制宜、有的放矢地制定改革方案和實(shí)施細(xì)則；鼓勵(lì)地方在深化國(guó)有企業(yè)改革中，針對(duì)真實(shí)問(wèn)題、解決實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員）