政府引導基金風險管理策略研究
——基于“三維外延式”管理模式的分析

（東莞松山湖高新區管理委員會 廣東東莞523808）

一、建立政府引導基金“三維外延式”管理模式，集約運營實現多方共贏

（一）建立“三維外延式”管理模式的背景

現有的政府引導基金由于受基金管理人才缺乏、政府干預過多、制度規定繁多、決策流程復雜、政府相關領導個人意愿導向等影響，更有因怕投資損失采取“避重就輕”的措施，使投資基金不能真正發揮作用。鑒于此，建議采用“三維外延式”管理模式，多角度多維度管理政府投資基金，有效降低政府投資基金的風險。

（二）“三維外延式”管理模式的特點

主要表現為：管理形式多樣化、基金參與多元化、風險分擔多面化。

1.政府搭臺，企業唱戲，資本助力。管理形式由原來受政府行政干預過多，拓寬到包括注冊專門的資本公司、委托基金經理人管理、由地方政府牽頭成立私募投資基金等，使政府由原來的主要經營決策者轉變為平臺搭建者，政府更多的作用是積極撮合基金的供求雙方達成交易。

2.抱團借勢，產業掘金，分享受益。在政府的撮合下，投資基金把政府、銀行、基金管理公司、保險公司、擔保公司以及社會資本所有者聯合在一起，形成利益共同體，借助政府的優勢和經濟社會影響力，與基金投向產業一道并肩作戰，掘金資本市場。同時，政府采取以政府出資和社會資本為主，以銀行貸款、擔保、稅收、政府采購等方式為輔，想方設法拓展投資基金的資金來源。

3.整合資源，保險介入，風險共擔。豐富的基金管理形式，使政府投資基金有機會重新洗牌，集合多種投資與管理優勢。一方面，積極探索建立財政投入、國資收益、基金增值和社會資本投資等多渠道籌措資金，以形成合力，抵御風險。另一方面，保險和擔保公司的介入讓銀行在放貸時沒有了后顧之憂，也分散了投資風險。

二、著力危機預警研究，構建政府引導基金“價值再造”風險評估模型

（一）明確政府引導基金的目標

政府應本著引導社會資本的目的，與時俱進，緊跟經濟市場變化，致力于提供良好的市場環境，為當地經濟實體提供部分資金支持，對區域經濟投資發展起到促進作用。同時，明確設立基金的利益出發點是旨在追求利潤最大化，還是不以盈利為目的；其第一要務是政策目標還是商業性資本目標，或者是兩者兼備；然后再決定引入基金的門檻高低。

（二）確定政府合理的投資基金比例

一方面受政府財力及債務壓力限制，一方面創業投資的需求方市場較為混亂，識別投資項目前瞻性的甄別成本較高，也使得政府在確定基金投向時縮手縮腳，為了基金能存續下去不得不選擇“短平快”的投資項目，以按期收回投資實現收益，使投資基金偏離創立時的初衷。因此，應根據各地經濟發展情況及財力狀況和結構調整，合理確定當地設立投資基金占總財政收入的比例以及各基金的比重，也可根據財力的需要逐步增加基金規模，同時可考慮對財政實力薄弱的地區提高國家級基金的出資比例。

（三）設定政府所出資部分的保底回報率

為保障國有資金安全，可在相關協議中商定由基金實際運作方或大股東對國有出資進行兜底，當基金盈利不足或出現虧損時，由合同兜底方仍按保底的年回報率向政府出資方支付本金及投資收益，作為對等條件，在基金盈利超過保底回報率時，政府出資方讓渡投資收益的一定比例給兜底方。

（四）構建“價值再造”風險評估模型

嘗試建立風險評估模型，對擬投資項目的政策性和經營性特征分別加以甄別，以安全性為評價重點，圍繞“保底回報率”核心內容設置指標體系，分配適當的權重，特別是找出如科技含量高、技術水平新的具有市場潛力或核心競爭力等更適合投資的項目，全面評估衡量有前景、高風險項目。

三、創新基金設立，發揮資本市場優化資源配置的功能

（一）政府引導與市場運作相結合，把握創新切入點

隨著產業投資基金的發展，政府設立基金不斷有新的形式出現，其中創業型投資基金應用最為廣泛，而后期推出的政府引導型股權投資基金、專項投資基金、信保型投資基金等也逐漸被各地方政府推崇。而不論是哪種基金形式，都有其獨特的市場需求和運作特色，如：專項投資基金一般是給予稅收或者用地審批上的優惠政策,以便吸引企業更多進來投資；信保型投資基金是由銀行和政府共同出資、共擔風險，即抑制銀行的放款沖動，倒逼銀行審慎把握風險，又可改善銀企間的互信關系。

（二）對長期性基金建立靈活的投資運營政策

由于多元化和市場化的投資體制沒有完全建立起來，絕大部分基金作為財政專戶存款在銀行賬戶里，不能發揮資金效用，在考慮正常投資收益率與通貨膨脹的各種因素之后縮水嚴重，曾有專家匡算縮水率高達近30%。建議對政府儲備基金以及養老基金等長期性基金，特別是存在結余較多的基金，應進行投資管理，或自行管理或委托社會機構管理，通過投資運營以實現保值增值。

四、平衡風險收益，處理好三個關系

（一）投資效益和社會責任的關系

當前大多數政府引導基金，是以引導當地小微企業發展、促進企業轉型升級或打造本土上市公司等為主要目的而設立發行的，通過幫助企業融通資金，并為所投資企業提供管理、經營、財稅、法律等方面的資助，扶持企業發展。而政府則通過企業發展一方面享有直接的投資收益，同時更多是分享企業發展所帶來的勞動就業、財政稅收及產業升級等社會效益，顯然，社會效益是政府性基金的主要目的，不宜過多追求基金投資收益。

（二）短期盈利和長期受益的關系

通常基金在成立時，會約定五至七年的經營期，作為引導性的政府投資資金，起示范帶頭作用，以吸引更多的社會資金參與投入。另外，基金所投資的行業或企業，有一個培育、引導、發展的過程，通常投資前期并不能取得較好的財務利潤，因此，政府性投資基金不能急功近利，要做好幾年不盈利的打算，作為將來長期受益的前期投入。同時，應考慮投資一些短期能夠受益的項目，打好組合拳，以保證基金能長期有序、穩定健康的發展。

（三）政府干預和政府引導的關系

政府引導基金通過尋求專業的基金管理團隊，對基金公司進行經營管理、并負責開展投資管理業務。政府作為投資參與者，只需按照相關協議履行出資人的權利義務，如對基金公司的經營管理提出合理化建議、委托社會中介機構對基金公司運作進行審計、獲取經審計的基金公司財務會計報告等。同時，政府為達到設立基金之目的，又需要對基金所投向行業、地區做出一定的指引。因此，在基金運作管理上，政府應強調引導作用，而盡量減少政府干預，做到只管該管的事，其他以市場運作為導向，保證政府干預不對基金運營產生影響。對于政府牽頭或引導型的基金，一旦運作成功，政府就應該全身而退。

五、加強政府對投資基金的監督和考核，引導投資基金正向發展

（一）設立監督委員會或監事會

設立以政府為主導的監督委員會或監事會，在不干預基金管理的前提下，幫助投資基金在重大發展及決策期做到審慎、睿選，起到良好的監督作用。

（二）設立激勵機制

制定衡量基金績效的標準時，要以激勵為主，特別是針對進入萌芽期企業的基金（公司）及輔助其成長的擔保方、銀行等給予一定的獎勵，通過稅收優惠、減免收費、財政補貼等形式，以提高其參與政府投資基金的積極性。

（三）設計合理的考核指標體系

1.盈利能力。主要指投資基金的獲利能力或投資報酬率。

2.社會責任行使能力。（1）面向產業（或企業）的服務能力，包括：被投放企業的數量：投資基金被投放或者說所扶持的企業個數。被投放企業的綜合毛利率：被投放企業后各年毛利率加權平均后的綜合比率。被投放企業的穩定系數：被投放企業工資發放及時性、企業生活區生產區辦公區等安全保衛事件的發生、銀行貸款歸還超期率等。（2）面向社會的服務能力，包括：被投放企業社會貢獻總額：指企業為國家或社會支付或創造的價值總額，包括工資、“五險一金”及其他社會福利支出、利息支出凈額、流轉稅及稅費附加、所得稅及凈利潤等。被投放企業提供的就業人數：為社會提供就業崗位，安置大中專畢業生、殘疾人、轉業軍人等人數。節能減排支出：為改善生態環境、生產和生活環境而產生的節能減排支出。

3.成長與發展能力。主要包括：投資基金年投入額變動趨勢、投資收益年增長率、被投放企業繼續合作意向、監管部門滿意度等。