國家唯一試點市的經驗分享合肥市國土資源局局長高國忠談城市發展邊界內潛力挖掘

本刊記者 何寶庭

合肥是安徽省會。2008年10月，國土資源部批準合肥市為國家唯一的節約集約用地試點市。六年多來，合肥市以“改革”和“創新”為前提，以“保護”和“保障”為目標,以建立健全制度、機制、技術、措施為抓手，“開源”和“節流”并舉，走出了一條特色的土地管理和節約集約用地之路，契合了國土資源部提出的“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”的職責定位，既為國家宏觀土地管理政策的制定和出臺提供了鮮活的經驗和成果，也為地方經濟社會發展和城鄉建設作出了突出貢獻。

據安徽省合肥市國土資源局局長高國忠介紹，在節約集約用地方面，合肥市一是建立了土地管理委員會制度，建立了節約集約用地目標考核制度，把量減下來，把強度搞上去；二是利用法律和制度兩把杠桿把量減下來，把質搞上去；三是建立了“陽光地產”的開發項目用地制度。

保護資源方面

高國忠講到：“在保護資源方面，我們建立‘兩規合一’的空間管制制度和‘保造并重’的耕地保護制度。”

“保”的層面，一是建立土地管理“通俗化”宣傳機制（將國土基本知識通俗簡化制成“口袋書”，讓各級干部隨身攜帶、隨用隨翻；將土地管理要求歸納為“三大紀律、八項注意”、“555”、“12345”、“三十六計”等俗語，廣泛宣傳）。

二是建立耕地保護“三落實”工作機制（空間落實在圖紙上、標識落實在邊界上、責任落實在存折上；印有基本農田保護要求的農村社保銀行“存折”戶戶一張）。

三是建立土地巡查“四個一”工作機制（一張巡查線路圖、一份巡查職責、一份巡查記錄、一個證明人；每個國土所，都要制定“三級”線路圖，做到城鎮周邊一級巡查，每周一次；道路沿線和村莊二級巡查，每旬一次；偏遠地區特別是基本農田保護區三級巡查，每月一次）。

“造”的層面，建立“整體推進”土地整治工作機制。另外，礦產資源修復工作也具有合肥特色。

節約集約方面

高國忠介紹，在節約集約方面，在頂層設計層面，建立土地管理委員會集體決策制度、制定《合肥市國土資源管理規定》、建立節約集約用地目標考核制度（作為政府目標責任考核，實行“一票否決”）。

具體操作層面，一是建立工業項目用地規模預核定制度，用“規范”和“標準”兩個法寶把量減下來、把強度提上去（方法是“3+X”，依據是《合肥市產業用地指南》和《合肥市大項目招商引資導則》，要求是“五要素”，即在廠房層數、廠房間距、建筑退讓、綠地率、停車場五個方面嚴把準入關）。

二是建立社會事業用地劃撥最低價制度，用“法律”和“經濟”兩把杠桿之作用把量減下來、把強度提上去；基礎設施用地要求“頭年謀劃、重點排序，科學選址、優化設計，分期供地、先通后暢”，用好用足了每一分新增用地計劃。

三是建立“陽光地產”的開發項目用地制度。事前“凈地”，事中“陽光”，事后“監管”，“拆遷”和“開發”剛性隔離，成本、時間、條件、環境陽光透明，保證土地在市場機制中價值和效益最大化。

“為了直觀方便地管理土地，我們利用‘數字合肥’地理信息公共平臺，建立了土地管理應用系統，形成了獨具合肥特色的簡化版土地管理‘一張圖’，同時推廣土地管理‘片長制’。”高國忠說。

“國土先行”收獲與改革創新并進

合肥市在經濟社會發展保持快速增長的前提下，土地管理和節約集約用地水平也得到了大幅提升。據高國忠介紹，“十二五”以來，在全市GDP保持10%以上高速增長的情況下，到2014年，合肥市單位建設用地GDP共提高了31.02%，單位GDP建設用地消耗下降率總額達到29.06%（其中2014年下降率達到9.2%，提前一年完成省下達的29%的“十二五”目標）。

“工欲善其事，必先利其器”。“器”者，政策也。在市一級，出政策難，突破政策更難。因此，作為市級國土部門，就是在國家土地管理法律法規和政策框架內，在戰術層面改革創新，在操作層面著力于“器”與項目的融合。

同時，提升執行力，以解決管理責任虛懸且不充盈的問題。這種改革和創新，都是基于工程項目為抓手的操作層面的務實之舉。這其中，能夠取得一些成績，關鍵在于“千方百計做到領導重視”。

正所謂“老大難，老大出馬就不難”。實踐證明，黨委政府的重視，特別是主要領導重視，是做好國土資源工作的重要前提。“我們為此付出了艱辛努力。”中共安徽省委常委、合肥市委書記吳存榮經常告誡合肥的干部“不懂土地政策，不懂土地運行規則，就不是合格的干部”。

組織上，合肥市成立市土地管理委員會。主任由市委、市政府主要負責人擔任，土地事項的集體決策，不受時間、地點限制，隨時隨地召開會議，快速決策。最基層的國土問題，都可以方便快捷地提升到市主要領導的決策層面，是最難能可貴的。

宣傳上，領導重視，首先要領導清楚。“為了讓干部‘懂土地’，我們的‘口袋書’和通俗化的宣傳，發揮了不可替代的作用。”

高國忠介紹，在合肥，凡招商引資項目落地的問題，市主要領導都要先問國土部門的意見。每年的基礎設施大建設計劃，建設部門都提前征求國土部門意見，市委市政府確定項目也由過去“干多少活、要多少地”變成了現在的“干多少活、給多少地”。

國土系統干部的主動介入、提前介入，讓很多項目少走了彎路、節約了時間。合肥市國土資源局實現了“四兩撥千斤”的目標，以區區數百人撬動了全民、全社會對國土資源工作的鼎力支持，讓國土資源工作擁有了“黨委領導、政府支持、部門配合、群眾認可”的良好政治生態環境和政務環境。

利用存量建設用地升級改造促進城市節約集約用地

“每年的國土工作報告，我們都會有‘用好增量、盤活存量’的表述。但是，無論從政府到部門，還是從政府到企業，每年都是在‘調規劃、要計劃’中度過。上級到基層調研，基層提要求第一句便是‘空間不足、指標不夠’。下級來上級匯報，首要目標便是能不能爭取到規劃調整的機會、能不能爭取到計劃指標。”高國忠說。

經濟發展與國土資源，由 “保增長、保紅線”，而“保紅線、保發展”，到“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”，這是思維方式，發展理念的轉變，更是關系國家安全的頂層設計。

具體工作上，中央要求劃定城市發展邊界、劃定永久基本農田保護紅線、劃定生態保護紅線。“三條線”的劃定，加上一系列嚴絲合縫的政策和措施的出臺實施，基本鎖死了“用活增量”，地方政府可發揮的空間越來越小。有的地方，甚至面臨新增建設用地為零的局面。

這種新形勢，對國土工作的要求，將是顛覆性的。國土部門如果不更新觀念，走過去的老路，將愈加艱難。國土部門要將這種新形勢，作為國土工作新常態，變思路、明方向、調政策、創新招。政府要在依法行政的前提下，按照“去刀制、興水治”的思路，將土地管理從一維的“用好增量”轉向多維的“盤活存量”。

高國忠認為，“盤活存量”，既要堅定不移發揮土地儲備、凈地上市、陽光市場的作用，還要引導用地單位利用自有存量土地的升級改造。這既是經濟社會發展和城鄉建設的需要，也是城市更新的需要。其實，對于存量土地升級改造，廣州、深圳等一線城市，多年以前就已放開。上海市不久前也出臺了城市更新的創新政策。

高國忠介紹，合肥市地處中部，但也見事較早，2012年，經市政府同意，市經信委、規劃局、國土局、房產局、法制辦聯合出臺《關于促進存量商業用地升級改造提高土地利用效益的意見》、《關于盤活存量建設用地提高土地利用效益的意見》、《關于促進工業用地集約利用的意見》三個文件。這三個文件對不同性質的用地給予政策釋放。對存量工業用地，鼓勵自行升級改造，向空中發展，提高容積率，建多層廠房；

對存量商業用地，鼓勵自行升級改造，建設商業、服務業項目（不含商品住宅）；對存量的原有工業、辦公、綜合等土地，鼓勵自行升級改造，發展商業、服務業項目（不含商品住宅）。

當時，鼓勵升級改造的第一要求是“城市規劃區內”且“不允許銷售，不允許規劃建設商品住宅，不允許找合作對象”。這個政策，既有“超前性”，也有“局限性”。“超前性”，是當時就意識到只能在城市規劃區內進行，這與現在的“城市發展邊界”要求不謀而合。“局限性”，表現在當時不允許銷售、不允許規劃建設商品住宅、不允許找合作對象，既制約了“內生動力”，也影響了資本投入的多元化。

高國忠說，正因為這個“局限性”，使得2012年的升級改造政策“叫好不叫座”，成功案例屈指可數。很多企業是“熱情高、拿錢難”。因為自行升級改造的主體，是原用地單位。這些單位，本身發展資金難以為繼。雖想轉型，但礙于“囊中羞澀”，即使補交了出讓金，建設資金也難以拿出，直接導致政府批了也干不下去。有的單位想與房地產企業合作，但因為“不允許銷售、不允許規劃建設商品住宅、不允許找合作對象”，房地產企業望而卻步。

在對問題進行梳理分析后，2014年，合肥市政府在總結經驗教訓的基礎上，出臺了《合肥市加強土地管理進一步做好節約集約用地工作意見》（合政〔2014〕31號），明確提出：在符合城市建設規劃的前提下，鼓勵企業自有存量土地經市土委會依法批準并按規定程序補交土地出讓金后，升級改造為商業、辦公、居住用地。

同時，配套出臺了《關于盤活存量建設用地提高土地利用效率的實施意見》（合政秘〔2014〕101號）。明確：合肥市市區范圍內，具有合法權屬來源且未納入城市統一改造計劃和土地收購儲備范圍的國有存量建設用地，符合城市規劃和環保要求的，經依法批準，可實施升級改造。

另外明確：以劃撥或協議出讓方式取得的國有存量建設用地（含工業、商業、辦公、綜合等），因經營發展需要，確需調整土地用途和規劃條件的，經依法批準履行規劃調整、補繳土地出讓金手續后，可升級改造為商業、辦公、居住用地。同步取消“銷售”限制；對與房地產企業合作提供了路徑；對補交土地出讓金的計算方式也進行了明確規定。

兩個文件出臺后，在合肥本地掀起了不小的波瀾。高國忠說了一個案例：今年6月9日，合肥市土委會第7次主任（擴大）會議，批準了一個項目。這個項目，土地面積46.14畝，位于兩條城市主干道路交口。原來是一個工業項目，因為產品落后，破產倒閉。年久失修的廠房，雜草叢生的廠區，與周邊的繁華極不相稱，嚴重影響了城市景觀和城市形象。

2012年，第一輪升級改造政策出臺后，這家企業申請“工業”升級為“商業”。經市政府批準，明確的規劃容積率是5.5。實施一段時間以后，因為資金問題，面臨擱置。恰逢此時，第二輪升級改造政策出臺，企業再次申請從“商業”升級為“商住”，經市政府批準，規劃容積率從5.5降到4.9。由此，這個項目活了起來。帶來的是：第一，救活了企業；第二，改變了城市面貌、完善了城市功能；第三，政府盤活使用了存量土地，避免了土地閑置，還取得了不錯的土地出讓金收入。

“盤活存量”的各種實踐在全國各地掀起

中央明確提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，要加大居住用地的供應比例。要讓“決定性”真正發揮作用，要提高居住用地的供應比例，不能固守傳統，固步自封，當以發展的思路，改革的膽識，創新的理念，政策的力度，立足問題導向，下基層，接地氣，深入企業，研究項目，找問題，尋對策，提出并出臺具有改革性、突破性的方案和政策。

高國忠說，現在，對“用活增量”，上上下下都在想方設法、主動作為。“但是，對‘盤活存量’，我們確實不夠重視。這里有工作主動性的問題，有市場行為的問題，但是更有政策導向的問題。”市場行為的實質是逐利行為。所謂“無利不起早”。如何讓用地者“聞利而動”，是應該研究的問題。

在多年實踐中發現，“盤活存量”的關鍵是如何處理好利益調整的問題。這個問題，頂層設計時就需要考慮解決。舉個例子，城鄉建設用地增減掛鉤政策，是支持城鄉統籌的創舉，但是因為頂層設計時，明確指標不給在“圈內”使用、不給跨區域使用，實際上是切斷了城鄉之間互惠共贏的通道，政策的預期目標就難以實現。

高國忠認為，國家出臺政策，關鍵要在提高管理水平上下功夫，該清楚的地方要干脆明白，決不能含糊，既不能“一放就活”，更不能“一統就死”，不要給行政命令強加干涉留有空間，不要給自有裁量權留有余地，而要用創新靈活的政策調動執行的積極性。如何處理好利益調整？如何調動政策執行積極性？我們也是一段一段經歷過來的。

2012年出臺的升級改造政策“叫好不叫座”，究其原因，就是強調政府利益高于一切，不注重保護企業利益，忽視了市場的本質所在。忽視了“共贏”。政府單方面的行政行為，沒有從企業角度考慮問題，沒有給企業留出利潤的來源和空間。

2014年的政策，基本解決了這個問題，就是“該放的放”，充分發揮土地要素在利益調整中的主動作用，保證企業有利可圖、政府能收回公共基礎設施的成本投入、群眾能享受健全的公共服務等各方的利益需要。目前，我們正在準備出臺細則，對這個問題進行規范。

總之，面對中央明確劃定城市發展邊界、劃定永久基本農田保護紅線的嚴格要求，隨著城市新增建設用地的空間和計劃量越來越小，“盤活存量”和“用好增量”的慣性思維已經難以適應面對國土工作新常態。可以預見，“盤活存量”的各種實踐、試驗也將雨后春筍般在全國各地掀起。類似于合肥市出臺的升級改造政策，已經不能看做政府的“短期行為”，而是需要普遍推開的“長期政策”。這項政策，將是城市建設、城市更新的主要抓手，也是國土部門依法行政、制度管事、預防腐敗的關鍵之舉，對此要有清醒的認識。