杭州：新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)用地管理的創(chuàng)新杭州市國土資源局局長謝建華談土地利用方式

本刊記者 袁立明

在“新常態(tài)下土地節(jié)約集約利用創(chuàng)新與發(fā)展”座談會上，杭州市國土資源局局長謝建華介紹，杭州在推動節(jié)約集約用地上主要推動了三方面創(chuàng)新：一是創(chuàng)新土地政策，二是創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，三是創(chuàng)新土地合同管理的方式。在土地政策方面，杭州制定了差別化的供地政策。

在土地利用方式方面，杭州對產(chǎn)業(yè)進行細分，提出了“2.5產(chǎn)業(yè)”用地、“4.0工業(yè)”用地政策，針對一些新型業(yè)態(tài)，提供不同的供地方式，讓企業(yè)有了更多的選擇。在合同監(jiān)管方面，杭州原來把所有的出讓都放到一張合同上管，現(xiàn)在把條件進行分開設(shè)置，土地出讓分三張合同。

謝建華表示，通過上述創(chuàng)新，杭州產(chǎn)業(yè)用地管理逐步走向正規(guī)，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的理念得到提升，產(chǎn)業(yè)用地質(zhì)量明顯提高，監(jiān)管職責(zé)更加簡便，企業(yè)活力得到了有效的激發(fā)。

杭州土地粗放浪費形勢嚴峻

“改革開放以來，杭州產(chǎn)業(yè)化消耗了大量新增土地，成就是巨大的；但耕地流失逼近紅線，規(guī)劃空間透支未來，產(chǎn)業(yè)用地利用粗放、單位效益不高、產(chǎn)業(yè)層次較低、附加值不高等情況卻相繼出現(xiàn)，面臨不少新問題。”謝建華說。

第一，用地粗放。過去幾十年一直依靠“要素驅(qū)動”發(fā)展經(jīng)濟，在“只重招商、不重產(chǎn)出”的“指揮棒”調(diào)節(jié)下，個別地方政府只關(guān)注眼前的招商數(shù)字，不抓長遠的項目投產(chǎn)運營，大量產(chǎn)業(yè)用地不計成本、不計產(chǎn)出隨意供應(yīng)，導(dǎo)致不少產(chǎn)業(yè)用地圈而不用，杭州市規(guī)上企業(yè)平均容積率低于國家規(guī)定的建設(shè)項目用地控制標準，個別開發(fā)區(qū)還有不少空置土地和廠房可供盤活。

第二，利用低效。產(chǎn)業(yè)用地不“以地生錢”，需要通過生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生效益，地價是固定生產(chǎn)成本，產(chǎn)業(yè)和項目才是核心競爭力和根本盈利點；當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重仍比較高，轉(zhuǎn)型升級步伐還不夠快，工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益水平不高。

第三，監(jiān)管缺失。在制度設(shè)計上，工業(yè)項目運行監(jiān)管職責(zé)一直不夠清晰，國土部門敢于擔(dān)當(dāng)、勇挑重擔(dān)，將工業(yè)項目產(chǎn)業(yè)、投入、產(chǎn)出、利稅、排放、環(huán)保等內(nèi)容納入《土地出讓合同》，希望能夠有效約束受讓人用好土地。但由于上述內(nèi)容屬于發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、稅務(wù)等部門職責(zé)范圍，突破了法律授予國土部門的職責(zé)范圍，跨職權(quán)行政的實際效果并不理想，工業(yè)項目監(jiān)管上出現(xiàn)了“該管的沒在管，不該管的挖空心思管”的尷尬局面；在現(xiàn)行的問責(zé)體系下，國土部門由于合同條款的職責(zé)不清問題，面臨“不管失職、要管沒招”的窘境。

第四，供地單一。傳統(tǒng)的工業(yè)制造項目業(yè)態(tài)類似，政府據(jù)此制定了一系列管理標準，國土部門按50年期限一次性出讓，這些做法是合理的、可行的。但隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，虛擬制造業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)，硬件產(chǎn)品與軟件產(chǎn)品高度融合，產(chǎn)業(yè)邊界越來越模糊，制造業(yè)進樓宇不再是壁壘，體力勞動和腦力勞動不再有邊界，阿里巴巴、海康威視、華三通信等引領(lǐng)新時代潮流的一大批樣板企業(yè)開始出現(xiàn)。這些樣本案例提醒我們，基于容積率、綠地率、建筑密度、建筑形態(tài)、配套設(shè)施比重等一系列傳統(tǒng)指標的單一供地模式，已經(jīng)不適應(yīng)新常態(tài)的管理需求。

創(chuàng)新用地管理方式，拓展土地利用空間

據(jù)謝建華介紹，面對新常態(tài)，國家已經(jīng)提出“像保護大熊貓一樣保護耕地，嚴控東部地區(qū)用地、實施占優(yōu)補優(yōu)”等一系列調(diào)控要求。杭州市積極響應(yīng)，以問題為導(dǎo)向，以需求為指引，尊重社會原創(chuàng)力，對產(chǎn)業(yè)用地管理進行了創(chuàng)新改革。

杭州市創(chuàng)新了土地供應(yīng)政策。產(chǎn)業(yè)項目要評估，由屬地政府對產(chǎn)業(yè)類型、投入產(chǎn)出、項目質(zhì)量等進行全面評估，拉出成績單，質(zhì)量好的項目優(yōu)先提供要素保障。供地方式可以靈活選擇，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目的正常生命周期和行業(yè)特點，提供“菜單式”的供地選擇，可以一次性出讓50年用地；也可以一次性出讓30年用地，地價可以打6折；還可以采取“6+24年”先租后讓方式供地，前六年僅需支付10%地價，考核達標后付清地價款。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可以地價修正，對符合杭州產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、信息經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)等工業(yè)項目，可以按最低限價的70%確定土地出讓起價。存量低效用地可以分割盤活，政府可以分割收回并給予獎勵，也可以由其他企業(yè)直接盤活后用于新項目建設(shè)。

杭州市還創(chuàng)新了土地利用方式，將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)二產(chǎn)中分離出來，對產(chǎn)品研發(fā)、核心技術(shù)生產(chǎn)試驗、企業(yè)孵化等用地，界定為工業(yè)（創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)）用地，地價按工業(yè)用地的1.5倍確定，扶持技術(shù)創(chuàng)新，培育創(chuàng)新型企業(yè)。

針對軟件生產(chǎn)和虛擬制造業(yè)企業(yè)的實際需求，放寬工業(yè)用地容積率、綠地率、建筑密度等管控要求，經(jīng)過科學(xué)論證后可以靈活確定相關(guān)技術(shù)指標，科技型企業(yè)“怎么合理怎么用”。鼓勵建設(shè)標準廠房，允許“分幢分層”轉(zhuǎn)讓，小微企業(yè)“可租可買”，更好的服務(wù)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。

同時杭州市創(chuàng)新了合同監(jiān)管模式，對產(chǎn)業(yè)用地出讓涉及到的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行全面梳理，組織法律界人士進行專題論證，按照“權(quán)責(zé)對等、監(jiān)管有力、依法依規(guī)”的原則，將《土地出讓合同》一分為三，編制了《土地出讓合同》《履約監(jiān)管協(xié)議書》《交地協(xié)議書》等相關(guān)法律文書，實現(xiàn)《土地出讓合同》“去脂強身”。《土地出讓合同》僅對土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)予以確定；《履約監(jiān)管協(xié)議書》包括投入、產(chǎn)出、行業(yè)門類、開發(fā)建設(shè)周期、評價考核等內(nèi)容及相應(yīng)違約罰則，由屬地政府與受讓單位簽訂協(xié)議，讓“看的見，管得牢”的人來監(jiān)管項目；《交地協(xié)議書》明確了土地交付標準、交付時間及相關(guān)違約罰則，讓具體從事土地一級開發(fā)的主體吃牢法律責(zé)任，成為責(zé)任主體，避免其游離于規(guī)則之外。

通過創(chuàng)新和實踐已取得初步成效

謝建華講到：“通過上述一系列創(chuàng)新和實踐，我市產(chǎn)業(yè)用地管理逐步步入正軌，‘大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新’能力得到提升，在‘穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)’中發(fā)揮了積極作用，取得了初步成效”。

據(jù)謝建華介紹，杭州市節(jié)地水平顯著提高，通過“空間換地”和規(guī)劃優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用水平明顯提高，2014年產(chǎn)業(yè)用地畝均投資強度達到380萬元，比2013年提高15%，增幅全省第一。2015年4月實施產(chǎn)業(yè)用地新政以來，杭州市區(qū)共出讓工業(yè)用地9宗227畝，平均容積率達到3.18，遠高于國家及省市規(guī)定的工業(yè)用地容積率控制標準，與普通商品公建用地的容積率不相上下，若按容積率1.0的國家控制指標進行測算，相當(dāng)于在寸土寸金的杭州市區(qū)節(jié)約了將近500畝優(yōu)質(zhì)稀缺土地。

產(chǎn)業(yè)質(zhì)量明顯提升，隨著土地利用方式的創(chuàng)新，“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興業(yè)態(tài)找到了傳統(tǒng)工業(yè)用地與商業(yè)用地之間的“第三條道路”，為杭州經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級注入了強大活力。以杭州市拱墅區(qū)近日出讓的2宗創(chuàng)新型用地為例，土地面積分別為53畝和28畝，成交價14242萬元和7465萬元，折合土地單價269萬元/畝和267萬元/畝，接近工業(yè)最低價標準（32萬元/畝）的8.5倍，土地價值充分顯化；畝均投資強度不低于1000萬元/畝、畝均產(chǎn)值不低于1500萬元/畝、畝均稅收不低于80萬元/畝，這些核心經(jīng)濟指標接近傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地的2倍。

監(jiān)管職責(zé)更加清晰，遵循“法無規(guī)定不可為、法有規(guī)定必須為”的法治精神，土地出讓合同與規(guī)劃條件無縫銜接、與項目開發(fā)建設(shè)劃定邊界、與交付土地理順關(guān)系，促成了合同職能依法回歸，實現(xiàn)了合同“去脂強身”。交付土地開始標準化，《交地協(xié)議書》提前簽訂后，做地主體感受到了直接壓力，做地質(zhì)量明顯提高，大量政府原因?qū)е碌拈_竣工違約問題得到解決；履約監(jiān)管開始常態(tài)化，地方政府直接簽訂《履約監(jiān)管協(xié)議書》后，專門落實了產(chǎn)業(yè)主管部門監(jiān)控項目開發(fā)建設(shè)，抓住了產(chǎn)業(yè)用地管理的牛鼻子，產(chǎn)業(yè)項目全生命周期管理體系開始實施。

調(diào)控手段更加豐富，厘清了監(jiān)管職責(zé)邊界，既讓國土部門減了負，也讓地方政府擁有了更多的調(diào)控手段，通過“菜單式”的供應(yīng)方式、差別化的地價扶持政策，能夠加快培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；對因規(guī)劃控制、生態(tài)保護、業(yè)態(tài)布局等需要無法達到規(guī)定的容積率、綜合能耗、建筑系數(shù)、綠地率標準的，通過組織部門進行指標論證后予以調(diào)整，能夠促進項目有效落地；對建筑體量特別大的產(chǎn)業(yè)項目，通過結(jié)合行業(yè)標準和實踐經(jīng)驗集體研究，合理確定開發(fā)建設(shè)周期，能夠有效化解開竣工管理難題；通過監(jiān)管協(xié)議約定，所有項目在建成投產(chǎn)后均要開展達產(chǎn)考核，未達到相應(yīng)指標要求的應(yīng)予整改，整改不達標的可以沒收履約保證金或收回相應(yīng)土地使用權(quán)，能夠解決監(jiān)管缺位問題。

企業(yè)活力有效激發(fā)，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目通過選擇“6+24”先租后讓方式供地的，開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)的用地幾乎“零成本”，企業(yè)可以將有限的資金優(yōu)先用于設(shè)備、研發(fā)等投入，避免在土地成本上沉淀；暫不具備拿地實力的小微企業(yè)，通過入駐標準廠房解決用地用房問題，待企業(yè)成長壯大后可以分幢分層辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)；傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)通過就地轉(zhuǎn)型升級為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，同步實現(xiàn)土地和產(chǎn)業(yè)“雙轉(zhuǎn)型”，以杭州市區(qū)最為“袖珍”的園區(qū)——上城科技園區(qū)為例，有明確轉(zhuǎn)型意愿并啟動相關(guān)手續(xù)辦理的企業(yè)就有6家以上，占全區(qū)24家用地企業(yè)的25%以上。

謝建華說：“雖然我們在深化土地要素配置改革過程中做了一系列的工作，但推動土地利用方式根本轉(zhuǎn)變還在繼續(xù)探索中，還有很大的潛力可挖，我們深感責(zé)任重大。”