商業銀行參與PPP項目模式的探索分析

中國建設銀行股份有限公司河南省平頂山市分行 馬璐巍

PPP是Public-Private-Partnership的簡稱，在我國的官方文件中稱為“政府與社會資本合作模式”，是政府與社會資本之間，在公共服務和基礎設施領域建立的一種長期合作關系。其有以下幾個特征：第一，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作；第二，社會資本通過“政府付費”、“使用者付費”，以及二者相結合的方式獲得合理投資回報；第三，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化；第四，關于PPP項目資產的所有權關系問題，項目公司資產在合同期結束以后，一般需要以有償或者無償的方式轉移給政府。

一、PPP內涵及其操作模式

(一)基本概念

PPP在各國發展軌跡不盡相同，常見的模式主要是項目合作，適合運用PPP模式的項目通常為投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，包括：燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施；醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目；以及水利、資源環境和生態保護等項目。目前各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，國家鼓勵政府優先考慮采用PPP方式建設。

(二)優勢比較

在預算管理日趨嚴格的情況下，創新提供公共基礎設施和服務的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因之一。PPP通過合作雙方的優勢互補，可以實現共贏目標。

一方面，對于政府而言，PPP項目一是拓寬資金來源，引入大量社會資本參與基礎設施建設，有效增加投資和就業，促進經濟穩定增長；二是通過把社會資本擅長管理的建設、運營、維護等環節的風險轉移給社會資本，有利于減少政府的風險；三是PPP模式可以把政府一次性財政支出合理分攤至項目的全周期，有效緩解當前地方政府債務負擔壓力，同時，政府可以通過“一次承諾、分期兌現、定期調整”的購買服務方式，強化預算管理的準確性；四是轉變政府職能，在公共服務領域充分發揮社會資本的能動性和創造性，有助于控制成本和提高公共服務效率；五是提高經濟活力和競爭力，將基礎設施建設領域的分割市場轉變為統一市場，使得在一個市場中獲得的經驗和技巧能夠為其他市場所共享，有利于經驗積累和知識轉移，從而培育國內產業發展和專業能力提升，為經濟的長期發展和拓展海外市場提供了動力。

另一方面，對社會資本而言，PPP項目一是可以獲得一種相對安全的長期投資機會，社會資本按合約通過向使用者或政府收費，可以保障10—30年或者更長時間的現金流入；二是社會資本可以發揮其擅長的管理、技術、融資和創新能力方面的優勢，提高項目效率，并從中獲利，同時社會資本在PPP項目中展示的能力與積累的經驗，可以帶來更多的商業機會；三是PPP模式拓展了社會資本的發展空間，通過獲得特許經營權，使社會資本可以進入電力電信、市政建設等傳統政府壟斷領域，與政府分享上述領域投資收益。

(三)操作模式

PPP項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等。各國在實施PPP項目過程中會結合自身特點加以創新，從而衍生出更多更靈活的新模式。PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定，可以根據項目特點，靈活運用多種PPP模式。

1、經營性項目

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。政府將依法放開相關項目的建設、運營市場，推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

2、準經營性項目

對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。政府將建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

3、非經營性項目

對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營（O&M）等市場化模式推進。政府合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，提高資金使用效益。其中，委托運營（O&M）、管理合同（MC）等模式政府主導性偏強，政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費或管理費；建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等模式下，政府和社會資本通過約定的合作機制共同分擔項目風險、共享項目收益，政府通過授予社會資本特許經營收費權或給予經營補償的方式，協調好社會資本的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系；建設-擁有-運營（BOO）屬于一種私有化模式，項目所有權永久歸社會資本所有，政府對資產的控制力較弱，社會資本承擔的風險相對較大。

PPP類型及應用

二、PPP發展現狀及面臨問題

與PPP領域的先進國家相比，我國PPP的理論研究和實踐應用有待進一步完善和提升，在利益分配、風險分擔、政府監督方面，大多數項目并不具備真正意義的PPP項目特征。

(一)法治基礎不足，專項立法亟需完善

成功的PPP需要一套清晰和健全的法律法規作為制度保障，以規范項目運作并減少制度摩擦，在保證公眾利益不受損害的同時，降低社會資本的參與風險。而我國現有的法律規定效力不高，仍局限于部委發“通知”制定“政策”的方式，且國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定，難免缺乏全局性和系統性。

(二)公平誠信的市場環境有待完善

PPP是社會資本和政府間就提供公共資產和公共服務簽訂的長期合同，在PPP模式下，政府和社會資本投資方是平等的主體，雙方都需要履行合同約定，承擔合同約定的風險和義務。而我國政府在基礎設施投融資建設領域長期處于主導地位，市場意識較為薄弱，也存在著一些不公平競爭現象。隨著我國社會信用體系建設逐步完善，政府和社會資本雙方在踐行法治和契約精神上都有待進一步加強。

(三)風險與收益分配機制尚待摸索

基礎設施建設普遍存在需求、競爭、營運以及財務等多方面的風險。PPP最理想的狀態是讓社會資本盈利但不暴利，風險則由最適合的一方來承擔。一旦項目的風險分擔機制不健全、缺乏合理定價機制或未在協議中對社會資本收益作出約束性條款，將使社會資本方的經濟收益存在較大不確定性，導致項目最終出現暴利或虧損，也使PPP模式應用在基礎設施建設中被極大的限制。

(四)政府的公共管理水平有待提高

在PPP模式中，屬于合作者之一的政府兼任引導者、參與者以及監督管理者的多重身份，也擔任著制定、完善政策的角色。PPP運行過程中，很多此前未能預見、缺乏經驗借鑒的突發狀況都會出現在管理過程中，需要政府去探索和解決。這對我國政府的公共管理水平提出了較高要求。

三、商業銀行的機遇與挑戰

由于目前我國PPP模式處于起步階段，相關法規、政策環境尚不成熟，這對商業銀行政策制度完善、風險管控、產品創新等方面帶來挑戰，須積極應對。

(一)客戶和項目選擇能力有待提升

PPP模式對于各地政府而言，尚屬新興事物，受財稅體制改革和地方政府性債務規范管理要求，各地因發展階段、發展基礎不同，發展重點也各有側重。對于商業銀行而言，相關行業信貸政策、審批標準等均需進行重檢和完善，以適應新模式下客戶和項目甄選，以及不同區域之間的差異化發展。商業銀行應從全局性、長遠性角度考慮，PPP客戶和項目的選擇應更為穩妥、謹慎，要以區域性發展規劃為依托，避免介入粗放式發展的、無配套產業支撐的項目。

(二)項目評估評價能力

PPP模式采取項目融資方式，與傳統的公司融資相比，其在還款來源、追索權、管理模式、融資期限等方面均存在較大差異，特別是由以往的注重地方政府背景，轉而更為關注項目自身，關注合同條款約定，關注政府和社會資本雙方的權責利分配等。這對于商業銀行而言，無疑是巨大的挑戰，未來銀行在基礎設施建設項目中的核心競爭力，將很大程度上體現在項目評估評價能力提升和隊伍建設上。

(三)風險管控能力

PPP項目融資往往金額較大，如前期商業銀行通過理財、基金等形式提供資本金，后期再通過長期貸款支持項目建設運營，項目發起人投入的自有資金較少，杠桿率易偏高；PPP項目融資期限一般較長，貸款存續期內存在法律變更風險、政府換屆風險、項目唯一性風險、市場收益不足風險、市場需求變化風險等一系列風險因素；部分PPP項目對應的資產所有權不轉給項目公司，項目公司可供質押的僅有相關的經營權、收費權和收益權等，作為押品的有效性和價值評估需進一步探討。上述風險點對商業銀行風險識別、防控、化解均提出更高要求。此外，因PPP項目債務不得向項目發起人追索或僅能有限追索，項目收入回款時的資金監管尤為重要，根據回款時間和進度安排，按月或按季進行資金監控，特別是對于政府付費項目，還要關注其財力和債務水平變化，對其支付能力進行持續跟蹤和評估。

(四)產品和服務能力

一是PPP模式在地方政府探索初期，急需相關融資咨詢顧問服務；二是PPP模式下，項目公司依法獲得各類權益（包括排污權、碳排放權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權、供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益）等，存在質押融資的需求；三是地方政府存量資產盤活過程中，可能會涉及到一些在用途、期限、抵質押等方面的產品創新需求；四是服務于PPP項目全流程的多渠道資金籌措、資金監管需求較大。以上對于商業銀行產品創新、服務創新、擔保方式創新、母子公司聯動創新等服務能力提升提出更高要求。

四、商業銀行PPP項目發展思路

作為商業銀行，應該搶抓新模式中的業務機遇。一是密切關注企業投融資行為的變化。PPP既是一種新型的基礎設施投融資模式，也是我國企業新型的境內外投融資模式。部分企業將依托PPP推動業務結構、資產結構和盈利結構的轉型。從維護企業客戶關系的角度出發，作為商業銀行，應積極開發切合國內企業在境內外PPP項目投融資需求的金融產品，以實現金融機構與企業的雙贏和合作關系的深化。二是積極跟蹤政府推動PPP的系列舉措。PPP成功運作離不開政府部門的有力支持，包括建立協調機構、制度體系等等。在一個高效、規范、透明的PPP市場中政府起到了不可或缺的作用。因此商業銀行應加強與當地政府溝通，關注政策變化，了解當地城鎮化建設規劃及項目的篩選進展情況，對于篩選出的優質項目，主動跟進，加強分析，擇優介入。三是提升自身項目風險管理水平。PPP模式下，政府與私企通過特許協議成立項目公司，項目參與方多、周期長、融資金額大，融資主體由原來傳統的大中型企業變成項目公司，還款來源由原來的財稅收入或土地出讓收入變為項目經營收入，因此銀行在自身項目選擇、項目各階段的風險管理等方面的措施必須非常完善、周詳，才能為銀行創造價值。