養老金入市期待統籌破局

賀斌++呂天琳

8月17日，國務院《基本養老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱“《投資辦法》”）的印發，預示養老基金投資管理改革正式啟動。

養老金入市已成定局之后，如何實現養老金全國統籌被認為是當務之急。 但難點在于突破地方利益障礙。

30%基于更安全的考慮

剛剛頒布的《投資辦法》對委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構、養老基金投資、估值和費用、報告制度監督檢查、法律責任等幾個方面做了具體規定。

相比兩個月前下發的征求意見稿，《投資辦法》只在細節上做了一些修改補充，對于公眾關注的投資主體、投資范圍及入市的比例不超過30%等條款幾乎沒有做改動。

《投資辦法》第6章中第37條明確，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于養老基金資產凈值的30%。

在長期研究養老金的中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄看來，30%的規格是比較合適的。

“30%是基于一個更安全的考慮。與英美國家相比較，由于體制的不同，我國在養老金投資過程中主要采用了所謂的嚴格數量限制的規格，英美國家采用的是謹慎人規則。中國基于嚴格數量限制的規格，最主要的是限制比例，所以投資比例在30%以下是更合適更穩妥的規格。”

此外，對于養老金如何才能實現統籌亦是此次《投資辦法》頒布后公眾關注的焦點。養老金入市的關鍵在于省級以及全國層面上的統籌是否能順利實現。近幾年養老金統籌層次低，暴露出諸多現實困境。

2009年，中央高層就提出省級統籌，但六年過去仍沒有實現，其中一個最重要的原因在于地方利益阻礙。

胡繼曄告訴《中國新聞周刊》，以廣東省為例，如果深圳是結余狀態，韶關是虧損狀態的話，那么前者就起調節余缺的作用。在投資的過程中，就會將深圳的一部分資金調節到韶關，但深圳不會同意。因此地方利益如何進行規制是需要解決的問題。

胡繼曄建議直接把統籌部分改成社會保障稅。“稅是全國的一盤棋，既然是社會保障稅的話，就解決了統籌的問題，反正全在中央財政手里。”

漸進式改革

近十年來，在中央高層擔心養老金入市風險的同時，公眾輿論也不斷提出了質疑：“養老金是我們的養命錢，一旦進入‘跌跌不休的股市，誰來保障它的安全？”

同時養老金保值增值的壓力也一直困擾著社保部門，養老金入市在試探中前行。

漸進式的地方試水養老金入市改革，難以解決全國性養老金快速縮水的危機。

2015年全國兩會新聞發布會上，人社部部長尹蔚民提出，養老保險基金的投資運營按目前的規定只能買國債、存銀行，年均收益率只有2%左右，沒有跑贏CPI，處于貶值的狀態。

從尹蔚民的發言可以看出，尋求養老金入市保值增值渠道已迫在眉睫。《投資辦法》正式的發布實施，預示養老金入市改革終于加快步伐。

“不投資入市并不意味著養老保險基金就安全。”中國社會保障學會副會長、中山大學嶺南學院教授申曙光向《中國新聞周刊》表示，長期以來，出于“保證基金安全”的考慮，國家相關政策嚴格限制了基金的投資渠道，使得基金收益率遠低于市場收益率，也遠遠跟不上通貨膨脹的速度，不利于實現養老基金的保值增值。同時，由于不能投資入市，養老保險基金的使用經常取決于地方政府官員的意志和選擇，容易滋生腐敗。

人社部數據顯示，到2014年年底，全國基本養老保險基金累計結余3.5萬億元，其中城鎮職工基本養老保險是3.18萬億元，城鄉居民基本養老保險基金3800億，經初步測算，可用于投資的資金量是2萬億元左右，如果按照《投資辦法》規定，投資運營的養老基金30%可以投入股市，那就意味著6000億資金將投入股市。

但養老金入市并非指全部投入股市。為了確保基金安全，《投資辦法》確定了多元化的投資原則，明確基金投資產品有20多種，不能把“雞蛋都放在一個籃子”里面。這些產品按照風險高低，可分為安全資產和風險資產。安全資產如銀行存款、債券等固定收益類產品，而風險資產包括股票、證券投資基金等權益類的產品。此外，投資國家重大工程、重大項目、國企改制上市等，都將給予基金優先投資的政策。

在胡繼曄看來，養老金只有投入實體經濟中去，才能跟上實體經濟的增長，而股市是最佳的渠道。但他同時指出，養老金入市是一項長期投資，不能只看股市短期的波動表現。養老金入市最好的方式就是“長期、定期、定投”，將個人每個月上繳的養老金按比例投入股市。通過長達30年到40年的投資，養老金能夠將股市短期的波動漲跌的波峰和波谷“熨平”。

突破地方利益藩籬

“入市”固然為養老基金保值增值打開一扇門，但統籌層次低的現狀對于養老金的投資管理來說是非常大的一個障礙

養老金由社會統籌和個人賬戶兩部分組成，目前全國社會統籌部分的養老金資金池有1000多個，很難集中管理運營。由于還沒有實現全國統籌，各省的情況不一，有的集中在省級管理，有的分散在市縣一級，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，從而導致社保制度不公平。

但這一現狀有可能因《投資辦法》的出臺而得以改善。根據規定，委托人應制定養老基金歸集辦法，將投資運營的養老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。

“省級統籌最大的障礙在于結余部分差異化的調節，養老基金結余多的地方顯然不愿意貼補結余少的地方。”胡繼曄向《中國新聞周刊》分析認為，各省在細化配套制度時，應重點考慮資金歸集時如何協調省內的矛盾，消除過于強調地方利益的體制機制。在此基礎上，逐步解決全國統籌問題。

在這一點上，2015年年初與全國社保基金理事會簽訂1000億元企業養老保險結余基金委托投資運營合同的山東省，其資金歸集的經驗或許能帶來一些啟示。

山東省人力資源和社會保障廳相關負責人向《中國新聞周刊》表示，截至2015年6月底，山東省養老保險基金結余總量達到2489.1億元。其中，企業職工養老保險基金結余為1933億元，存儲在省、市、縣三級。

8月24日，北京，人定湖公園晨煉的市民

“按照國家的要求，市、縣級的基金要歸集到省，由省政府統一委托運營。總的來看，我省委托資金的歸集工作統籌協調比較順暢。”該負責人告訴《中國新聞周刊》，養老基金投資收益按約定返還各地，也就是誰出資、誰受益，確保各地利益不受損失。另外，在制定基金歸集方案時，充分考慮了各市基金的支撐能力，有較強支撐能力的，歸集比例高一些；支撐能力相對偏弱的，歸集比例則低一些。

這位負責人還表示，針對部分市擔心基金歸集會對當地經濟發展產生不利影響的顧慮，山東省金融辦、人社、財政、銀行等部門采取提前通知準備、分期歸集、銀行系統內部資金調撥等措施，確保存貸比保持在合理區間，不會對金融系統流動性功能產生影響。“此外，我省企業職工基本養老保險實行省級統籌調劑制度，建立了基金上解下撥機制，一地出現養老保險基金入不敷出時，將通過省級調劑補助等措施予以解決，在這樣一種制度模式下，各地就沒有思想上的顧慮。”

山東省級統籌剛剛運行半年，盡管目前尚未發現問題，但立刻實現全國統籌還尚需時日。

8月28日，國務院新聞辦政策例行吹風會上，人社部副部長游鈞談到統籌層次時，透露說下一步目標是全國統籌，具體方案人社部正在會同財政部等部門研究，爭取早日推出，“這也是今年深化改革的一項重要任務。”

誰來操盤養老金

《投資辦法》規定，受托機構是指國家設立、國務院授權的養老基金管理機構，目前符合要求的只有全國社保基金理事會一家。游鈞表示“由其來做受托機構，主要是想盡快啟動養老基金投資運營工作”。

這一做法遭到諸多質疑。“幾萬億資金交給一個機構來投資？風險太大，也不利于監管，必須在統一管理機制與辦法的前提下實行相對分散的投資管理，否則出了問題怎么辦？”申曙光認為，這違背了市場競爭原則，“應該讓多個經過嚴格審查、符合資質的機構參與招投標競爭，并設立投資收益的最低要求，實行保底招標；所有這些機構都必須具有類似保險公司償付能力那樣的保證保底收益能力”。

對于未來是不是還要成立另外一個受托機構的問題，游鈞表示，社保基金理事會目前運營的資金規模很大，未來養老基金的規模也很大，而且必須是單獨管理、集中運營、獨立核算。所以，是否要成立新的機構，需要等社保基金理事會經營養老保險基金一段時間以后，幾個部門再進一步的研究論證。

胡繼曄認為，養老金的投資管理不應當交由地方分散投資，最好還是在中央層面統一進行投資，全國社保基金理事會成立15年來的經驗已經證明這種做法是適當的。一方面地方分散投資可能存在尋租空間和腐敗風險，2006年的上海社保案就是一例；另一方面，容易出現地方管理者傾向于投資當地企業的“地方保護”現象。“基金投資應當本著受益人利益最大化的原則，但是這個目標很容易被‘促進地方經濟發展的目標誤導，造成低效率投資。”

申曙光則認為，中國金融市場經過幾十年的發展，已經有很多具備參與基本養老保險基金投資資格的機構，“現在需要做的是先制定一個標準，建立風險管理機制，然后按照標準在市場上尋找合適的機構參與競爭投標，這個必須小心謹慎。”