我國公路建設(shè)PPP模式的應(yīng)用探究

中國交通建設(shè)股份有限公司華東區(qū)域總部 王艷麗

一直以來，公路運(yùn)輸憑借通行能力大、運(yùn)輸成本低、安全快捷等優(yōu)勢在交通運(yùn)輸體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，是聯(lián)系其他運(yùn)輸方式如水運(yùn)、航空、鐵路等的重要手段，對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用。截止2014年，公路總里程已達(dá)到446.39萬公里，公路客運(yùn)量、貨運(yùn)量均占運(yùn)輸總量的70%以上。近年來我國公路運(yùn)輸進(jìn)入快速發(fā)展階段。國家不斷推進(jìn)公路網(wǎng)建設(shè)，加快對高速公路網(wǎng)剩余路段、瓶頸路段及新增路線的建設(shè)，公路建設(shè)投資也呈現(xiàn)不斷增長趨勢，預(yù)計(jì)“十二五”期間公路建設(shè)投資需3萬億到4萬億。面對高速公路建設(shè)需求的攀升及建設(shè)成本的提高，公路建設(shè)所面臨的融資需求也會(huì)越來越大。

公路建設(shè)作為基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，主要由政府籌資建設(shè)，國家財(cái)政給予補(bǔ)貼。但隨著建設(shè)成本的增加，資金需求的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府籌資模式無法較好適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展。為了促進(jìn)公路建設(shè)的順利開展，積極拓展融資渠道顯得十分必要。PPP(public private partnership)模式由于可有效吸引社會(huì)資金，改善融資渠道，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

PPP(public private partnership)模式指公私合作模式，是公共部門與私人部門為滿足社會(huì)需求、提供基礎(chǔ)設(shè)施而建立的長期合作伙伴關(guān)系，私人部門通過政府授予的特許經(jīng)營權(quán)在特許經(jīng)營期對項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營負(fù)全部責(zé)任，公共部門提供項(xiàng)目所需資金并扮演項(xiàng)目監(jiān)督者角色。雙方通過合作進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

一、我國公路建設(shè)應(yīng)用PPP模式的必要性

(一)拓展融資渠道，減輕政府財(cái)政壓力

目前我國公路建設(shè)的資金有40%來源于地方政府自籌資金。隨著融資平臺(tái)的清理，地方政府自籌資金難度加大。與此同時(shí)融資需求進(jìn)一步加大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，公路建設(shè)資金需求缺口到2020 年將達(dá)到6000 億元。十三五計(jì)劃期間，每年國家公路建設(shè)的資金需求將維持在3000億元至4000 億元，國家公路養(yǎng)護(hù)需求每年約600 億元至700 億元。如此巨額的資金需求如果全部由政府承 擔(dān)，將對政府帶來巨大的財(cái)政壓力。而PPP模式可以引入社會(huì)資金，減輕政府財(cái)政壓力，同時(shí)可以轉(zhuǎn)變政府的職能，強(qiáng)化政府監(jiān)督職能。

(二)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率

一方面PPP模式有效引入市場機(jī)制，可以降低管理成本，提高經(jīng)營效率。政府通過特許經(jīng)營權(quán)授予項(xiàng)目公司全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營及維修項(xiàng)。項(xiàng)目公司在生產(chǎn)經(jīng)營中引入的高效管理方法及先進(jìn)技術(shù)可有效幫助降低成本、提高經(jīng)營效率，為公眾提供更為高效便捷的社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，PPP模式下政府與私人部門相互合作，可實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府與私人部門各具優(yōu)勢，在PPP模式下雙方可充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，同時(shí)滿足公路建設(shè)資金需求及社會(huì)資金的盈利需求，使社會(huì)效益達(dá)到最大化。

二、我國公路建設(shè)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式作為有效的融資方式在公共產(chǎn)品供給方面有較好的實(shí)踐價(jià)值，不僅在歐美等發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用，在我國北京、上海、深圳等地的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到很大作用。PPP模式在2004年已成功北京地鐵四號線的建設(shè)中應(yīng)用實(shí)施。之后各地政府在交通建設(shè)領(lǐng)域積極探索PPP 模式，比如江蘇省在常州到宜興的高速公路建設(shè)中就首次嘗試采用PPP模式。

2015年4月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，該意見明確了收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣PPP 模式的具體要求，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP 模式參與收費(fèi)公路的投資、建設(shè)與運(yùn)營等。

雖然我國在公路建設(shè)，尤其是收費(fèi)公路建設(shè)領(lǐng)域大力推廣PPP 模式，但在推廣的過程中仍存在一些問題：

(一)體制不完善，仍由政府主導(dǎo)

我國收費(fèi)公路一般分為由政府主導(dǎo)的政府還貸收費(fèi)公路與市場化運(yùn)作的經(jīng)營性收費(fèi)公路兩類。政府還貸收費(fèi)公路是由交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或向企業(yè)及個(gè)人籌資建成，經(jīng)營性收費(fèi)公路則由依法成立的經(jīng)濟(jì)組織建成或受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)。過去為了便于管理，收費(fèi)公路的建設(shè)一直采取政府還貸收費(fèi)公路模式，政府還貸收費(fèi)公路約占全國收費(fèi)公路的三分之二，這種政府主導(dǎo)的局面對社會(huì)資本采用PPP 模式進(jìn)入收費(fèi)公路領(lǐng)域造成了一定的影響。近年來，國家雖通過指導(dǎo)意見加強(qiáng)對公路建設(shè)PPP 模式的引導(dǎo)，但現(xiàn)有的公路法等相關(guān)法規(guī)仍不完善，未明確規(guī)定PPP 模式具體適用于哪種收費(fèi)公路模式以及如何實(shí)施政府補(bǔ)助等細(xì)節(jié)問題，也未形成系統(tǒng)的公路法規(guī)體系來規(guī)范政府履行契約條款，保護(hù)社會(huì)資本的權(quán)益。

(二)收益難以保障

公路建設(shè)項(xiàng)目盈利的黃金期已不再，又由于公路建設(shè)周期較長，投資額巨大，建設(shè)環(huán)境復(fù)雜，不同的公路建設(shè)項(xiàng)目盈利能力有較大差距。地段較好、經(jīng)濟(jì)效益明顯的收費(fèi)公路所產(chǎn)生的投資收益較高，對社會(huì)資本的吸引力較強(qiáng)，而地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)效益較差的公路建設(shè)對社會(huì)資本吸引力較差。同時(shí)由于PPP 模式的項(xiàng)目多為經(jīng)營性收費(fèi)公路，而經(jīng)營性收費(fèi)公路獲得的車購稅支持較少。中央車購稅資金在收費(fèi)公路建設(shè)資金中占有重要的地位，若車購稅資金不能投入，則PPP 倡導(dǎo)的“通過合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等收益約定規(guī)則保障投資者獲得長期穩(wěn)定收益”模式落實(shí)難度會(huì)進(jìn)一步加大。

(三)國有資產(chǎn)的管理問題未解決

收費(fèi)公路產(chǎn)生以來，尤其在收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)產(chǎn)生以后，怎樣認(rèn)定和保全國有資產(chǎn)是公路建設(shè)及管理的核心問題。早期的認(rèn)識(shí)是收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)當(dāng)高于公路的建設(shè)成本。2008年發(fā)布的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》明確規(guī)定收費(fèi)權(quán)應(yīng)當(dāng)采用收益現(xiàn)值法進(jìn)行評估，初步體現(xiàn)了收費(fèi)公路特許經(jīng)營的理念。但這一理念只體現(xiàn)在一個(gè)規(guī)章制度中，尚未獲得法律法規(guī)層面的支持。國有資產(chǎn)保全及監(jiān)管是收費(fèi)公路管理的核心內(nèi)問題之一，如果該問題無法很好解決，社會(huì)資本通過PPP模式參與收費(fèi)公路建設(shè)仍會(huì)受到一定限制。

三、我國公路建設(shè)PPP模式的應(yīng)用建議

(一)建立完善的法律體系

由于收費(fèi)公司分類的特殊性，公路建設(shè)PPP 模式在實(shí)際應(yīng)用中還會(huì)涉及應(yīng)用范圍、補(bǔ)貼范圍等限制，這對PPP模式的推廣也產(chǎn)生一定的障礙，而這些問題均需要通過法律法規(guī)具體明確給予指導(dǎo)。政府需要在現(xiàn)有的公路法等法律法規(guī)及指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定相關(guān)法規(guī)明確PPP模式的適用條件、補(bǔ)助措施等細(xì)節(jié)問題，明確政府及私人部門的分工及各自職責(zé)，通過完善法律法規(guī)建立契約精神，保障社會(huì)資本的權(quán)益，從而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公路建設(shè)的積極性，更好地推動(dòng)公路建設(shè)PPP模式的發(fā)展。

(二)明確特許經(jīng)營權(quán)的合規(guī)性

收費(fèi)公路不僅具有社會(huì)公益性，也能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)公路的權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。收費(fèi)公路不僅具有社會(huì)公益性，也能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)公路的權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)益及其附屬衍生權(quán)益公路冠名權(quán)、土地開發(fā)權(quán)等都具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，可充分利用這些效益創(chuàng)造點(diǎn)來增加融資吸引力，同時(shí)保障并提高社會(huì)資本的收益。而這些權(quán)利的特許經(jīng)營權(quán)在PPP模式中需要通過明確的法律條例授予項(xiàng)目公司，讓項(xiàng)目公司能夠切實(shí)通過實(shí)施上述權(quán)利獲利。但由于上述公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓需要遵循《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等法律法規(guī)，并涉及多級政府及部門，可能會(huì)在轉(zhuǎn)讓中產(chǎn)生一定的麻煩。因此更需要通過法律法規(guī)來明確政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)的合規(guī)性。

(三)建立有效的激勵(lì)機(jī)制

公路建設(shè)中，由于各等級的公路所處的建設(shè)環(huán)境、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益有較大的差別，對社會(huì)資金的吸引程度也有很大不同。一般來說公路級別越低，能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益越差，更多體現(xiàn)的是公益性特征，這就增加了吸引社會(huì)資金的難度，因此政府根據(jù)各級公路的實(shí)際情況需建立適宜、有效的激勵(lì)機(jī)制，采取不同措施吸引社會(huì)資金。如對于經(jīng)濟(jì)效益較好的公路建設(shè)PPP 項(xiàng)目，政府可利用稅收杠桿來調(diào)節(jié)社會(huì)資金的投入數(shù)量。而對于公益性公路建設(shè)項(xiàng)目，政府需要每年提供一定的財(cái)政性補(bǔ)貼，使社會(huì)資金投資收益接近或達(dá)到市場化水平，由此才能保證社會(huì)資本的收益水平，并進(jìn)而保證能夠持續(xù)供給，提高社會(huì)的整體效益水平。

(四)加大扶持力度

公路建設(shè)PPP模式下政府需要一定的政策扶持才能保證社會(huì)資本提供公共服務(wù)獲得其應(yīng)有的收益，因此政府的扶持力度是決定項(xiàng)目能否順利開展的重要因素。政府需要通過稅收、補(bǔ)貼等多種方式加大扶持力度，同時(shí)逐漸轉(zhuǎn)變觀念與角色，為項(xiàng)目公司提供全方位的支持，加強(qiáng)緊密合作。例如國際金融界有名的馬來西亞南北高速公路建設(shè)PPP項(xiàng)目中，政府對項(xiàng)目的支持力度就非常高，不僅為南北高速公路項(xiàng)目提供數(shù)億元美金的貸款及最低收入擔(dān)保，也從票價(jià)機(jī)制和利率匯率波動(dòng)等方面給予項(xiàng)目公司更多層次的補(bǔ)貼，項(xiàng)目中公路運(yùn)營階段的定價(jià)機(jī)制由項(xiàng)目公司和馬來西亞政府共同商議制定，且政府在特許權(quán)協(xié)議中承諾在匯率波動(dòng)較大的情形下為項(xiàng)目公司提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，從而使得項(xiàng)目公司規(guī)避了部分市場風(fēng)險(xiǎn)，這在PPP 實(shí)務(wù)中亦屬罕見。馬來西亞政府的鼎力支持為項(xiàng)目公司獲得充足的社會(huì)資金并保證項(xiàng)目順利實(shí)施起到至關(guān)重要的作用。因此在PPP 項(xiàng)目中，政府如何在提供傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼之余能更合理、更全面的提供多元化補(bǔ)助，是項(xiàng)目公司能否獲得充足資金并且保證項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。

四、結(jié)束語

我國公路建設(shè)引入PPP 模式具有重要意義，可有效解決資金短缺問題、緩解政府財(cái)政壓力，同時(shí)也可以引入先進(jìn)的管理與技術(shù)，提高投資運(yùn)作效率。為加快促進(jìn)公路建設(shè)PPP 模式的發(fā)展，政府需要不斷完善法律體系，健全保障機(jī)制，為項(xiàng)目提供全方位的支持，從而更好地推動(dòng)我國公路建設(shè)進(jìn)程。

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