行政事業單位國有資產管理與預算管理有效對接中存在的問題及對策

北京市水文總站 劉海清

一、行政事業單位國有資產管理與預算管理有效對接的重要意義

(一)有利于提高資產管理與預算管理水平

資產管理與預算管理反映的是同一個問題的兩個不同方面，前者的管理重點為實物形態，而后者的管理重點為價值形態，兩者之間緊密聯系，不可分割。在行政事業單位中，國有資產所占的比重較大，此類資產中的絕大部分都是歷年來財政預算資金的實物化結果，資產配置數量的多少與預算資金量有著直接關系，財政預算資金的安排決定了資產配置的合理性，可見，預算管理是強化資產管理最為有效的手段之一，所以這兩項管理工作的對接，不僅有助于資產管理水平的進一步提升，而且還能從源頭上對資產的形成加以控制，有利于預算的科學合理編制。

(二)有利于促進節約型政府建設

在當前的新形勢下，為了進一步貫徹落實科學發展觀的要求，并逐步提升財政工作水平，需要加快推進財政管理科學化、標準化、精細化、制度化，構建起完善的公共財政體系。由于行政事業單位所擁有的國有資產總量較多，加之資產規模較為龐大，從而使這部分資產從形成、運維直至更新換代都需要借助預算資金來實現，致使與國有資產相關的費用在財政總支出中所占的比例較大。通過資產管理與預算管理的對接，并編制科學合理的實物費用定額，不但能夠為資產的相關支出提供科學依據，而且還是實現財政精細化管理及提高預算管理水平的重要條件。此外，通過這兩項管理工作的有效對接，能夠使國有資產相關費用的配置更加合理，在滿足行政事業單位發展需要的同時，可進一步節約財力，有利于資金總體使用效率的提升，行政成本也會隨之降低，這對于促進節約型政府的建設十分有利。

(三)有利于推動公共財政改革

隨著我國財政體制改革的不斷深化，財政部相繼推行了多項財政改革內容，其中較具代表性的有國庫集中支付、政府采購、部門預算以及收支兩條線等等。從財政資金的管理層面上看，這些改革政策的頒布實施，實現了公共財政改革的重大突破，但從國有資產管理的角度上看，仍顯得相對薄弱。雖然行政事業單位也針對單位內部多個方面進行了改革，但在國有資產管理的改革上卻略顯不足，導致了資產不清、配置不合理、管理體制不完善等問題，從而嚴重影響了財政資金使用效益的發揮，也制約了財政管理水平的進一步提高。由于財政資金與行政事業單位的國有資產均歸屬于社會公共資源的范疇，因此，通過實現資產管理與預算管理的有效對接，能夠使資金和資產都得到規范化的管理，不僅有助于轉變重資金管理、輕資產管理的傳統觀念，而且還可以推動公共財政改革進程的加快。

二、行政事業單位國有資產管理與預算管理對接中存在的問題

近年來，雖然中央和地方都在積極推進行政事業單位國有資產管理與預算管理相結合，在一定程度上轉變了單位重資金、輕資產，重購置、輕管理的思想，使得國有資產管理得到了規范，并且進一步完善了預算管理內容。但是，在國有資產與預算管理對接中仍然存在著不容忽視的問題，具體表現為：

(一)思想認識不足

部分行政事業單位還存在著重錢輕物的現象，沒有從思想上充分認識到國有資產管理與預算管理對接的必要性。如，一些行政事業單位的收費項目多、資金來源渠道多，在思想上不重視對購置資產的有效控制；行政事業單位國有資產閑置嚴重，存在隱形流失問題。我單位前幾年以十幾萬元的價格購置了一套大幅畫繪圖儀，從該設備購置回來以后，只使用過幾次，之后該設備長期處于閑置狀態，其使用效益未獲得有效發揮，造成浪費；有的行政事業單位在檔案管理方面做得不到位，存量嚴重不實、管理十分混亂，還有一些單位甚至并未設立固定資產明細賬及材料物資明細賬，購入資產后，不作資產增加處理，進而形成了賬外資產。某行政事業單位使用項目資金購置了一臺業務用車，該車輛從購置回來到現在已經使用4年之久，但卻并未列入到固定資產。又如某行政事業單位的個別房屋已經搬遷拆毀5年，因未辦理報廢手續，致使資產賬面價值仍然存在；一些行政事業單位沒有積極配合開展資產配置預算審核工作，甚至還會出現阻礙行為；部分行政事業單位過分看中爭資金、爭項目，而不重視資產配置預算的編制，沒有對資產購置進行分析研究，阻礙了資產管理與預算管理結合工作的有效開展。

(二)相關制度建設滯后

當前，有關行政事業單位國有資產管理與預算管理對接的相關制度不健全，使兩者結合開展缺乏有力依據。如，資產配置標準體系不完善，在通用辦公資產、專用資產等方面沒有根據實際情況形成完善的標準，同時部分單位也沒有嚴格執行已有的資產配置標準；單位在預算執行期間隨意增加經費支出，致使單位資產配置失衡，呈現出無序增長的現狀；預算審核流程不合理，沒有具體規定預算審核范圍，也缺乏對行政事業單位新增資產配置預算的嚴格審核。財政部門、主管部門與行政事業單位的信息溝通不及時，很難準確掌握單位存量資產的相關信息，無法根據存量資產占用情況對新增資產標準和數量進行合理確定，從而導致增量資產配置不科學，經常出現重復購置資產、超標準購置資產等問題，嚴重弱化了對資產配置、資產使用以及資產處置的動態監管，造成單位預算執行控制乏力。

(三)資產配置預算編制質量不高

在行政事業單位基本支出預算和項目支出預算中均存在著資產配置事項，但是因有關資產配置的預算內容沒有細化，導致單位部門預算編制過于粗糙，在預算執行中經常出現預算偏差。部分行政事業單位尚未全面開展資產配置預算編制工作，預算編制隨意性大，使得資產配置預算難以如實地反映單位資產現有情況和需求情況。如，部分行政事業單位在預算報表中對資產金額、資產數量等相關信息填報不全。

(四)資產收益管理不到位

行政事業單位不重視資產收益管理，沒有將該部分收入納入到預算管理范圍內，易造成國有資產流失。如，行政事業單位存在隨意處置固定資產的情況，沒有按照規定提交資產處置申報，在不經過國有資產管理部門批準的情況下，為了謀取私利而劃轉、出售國有資產，損害國家利益；財政部門通常都是根據相應的程序進行審批，整個報廢審批過程需要耗費較長的時間，由此造成了部分行政事業單位上有政策、下有對策的局面，他們將一些固定資產拆解成為零部件，致使國有資產游離于賬外；部分行政事業單位的資產管理與財務管理未能有效銜接，固定資產經過使用之后未計提折舊，不僅導致了成本核算嚴重不實，而且損耗的國有資產也未能獲得相應的補償。由于國有資產貶值，致使國有資產隱性流失。同時，科技的不斷發展，加快了產品更新換代的速度，現有設備的市場價值隨之大幅度降低，進而造成資產無形中流失；部分行政事業單位沒有對資產處置收益進行入賬處理，也沒有將其納入到預算編制中，使得預算外資金無法得到有效控制，從而導致國有資產收益流失。造成以上現象的原因在于：國有資產管理體制和監管體制不健全，對資產使用和處置的監控力度不足，沒有將資產收益納入到預算中進行統一管理。

三、行政事業單位國有資產管理與預算管理有效對接的對策

(一)提高重視程度

隨著行政事業單位國有資產總量在近幾年里的不斷增多，各單位的領導應當進一步提高對國有資產管理的重視程度，為國有資產管理與預算管理的有效對接奠定基礎。首先，單位可通過各種途徑加大兩項管理工作對接的宣傳力度，如組織開展專題會議、活動培訓等等，使單位內部人員樹立起正確的思想意識，確保對接工作的順利進行。其次，應對資產配置及預算安排進行科學合理規劃。單位必須轉變以往重資金輕資產的觀念，從實際出發，進行合理規劃，指定專職人員負責資產配置及預算編制，提高預算的合理性。最后，應在現有管理模式的基礎上進行創新，通過學習最新的政策法規及理論，對原本的管理手段進行改進和完善，并對管理模式進行創新，借此來實現兩項管理工作的有效對接。

(二)建立科學規范的資產預算制度

為了約束和規范行政事業單位國有資產管理與預算管理對接工作的有序開展，應當建立起科學的資產預算制度，重點包括以下三個方面：

1、健全資產配置標準體系

對于行政事業單位而言，資產配置標準是支出標準制定的重要依據，因此，應當健全資產配置標準體系，具體可從以下幾個方面著手：其一，辦公資產配置標準。這里所指的辦公資產是由兩大部分組成，一部分是日常所需的辦公設備，另一部分是辦公家具。它的配置標準包括價格和數量，前者可以按照政府集中采購的均價進行確定，后者則可按照單位人均占有的數量進行核定。在該標準制定的過程中，可以將當前各部門的平均占有水平與實際工作需要作為參考依據，同時還應對國家財力等因素予以充分考慮。其二，專用資產配置標準。所謂的專用資產就是為滿足某些專項業務開展的需要而購置的相關資產，如進行科學研究時購置的相關設備等等。對于常規專用資產的配置標準，可以由財政部門會同有關業務部門一起進行制定。如果是較為特殊的專用資產，其配置標準則可由相關的業務部門自行制定，并將制定好的配置標準上報給財政部門進行備案。其三，配合相關部門對配置標準進行修訂。為了使資產配置標準能夠與實際情況更為相符，建議財政部門從實際的角度出發，配合有關部門加快資產配置標準的修訂。由于各級行政事業單位的具體工作任務及職能均不相同，加之地方財力和經濟發展水平也不一致，所以，應當由各級財政部門負責本級資產配置標準的制定，而財政部主要負責中央級資產配置標準的制定。

2、完善實物資產費用定額管理制度

行政事業單位應當對實物資產費用標準體系進行細化和完善，并進一步加快實物費用定額制度的推行，與此同時，還應積極探索資產費用定額與定員定額間的有效銜接。在對實物資產費用定額標準進行制定的過程中，要遵循科學、合理的原則，若是定額標準制定的過低，可能會導致追加預算的情況發生，如果定額標準制定的過高，則會造成不必要的浪費，由此會對部門預算的嚴肅性造成一定影響，預算的作用也就無法充分發揮。鑒于此，各級財政部門應當履行自己的職責，承擔起本級行政事業單位實物資產費用標準的制定任務，并按照實際變化情況，對標準進行修訂，以此來確保標準合理、可行。而行政事業單位則應對財務會計制度加以完善，使其可以如實反映出本單位的資產耗費情況。需要特別注意的是，由于行政事業單位的資產構成情況相對比較復雜，因此在費用標準的制定上，不建議采用綜合定額，而是應當采用分類分項定額。

3、落實資產配置預算監督機制

為了使審計監督與財務檢查的作用能夠得以充分發揮，應當進一步加強對新增資產配置預算工作的監督檢查，具體可從以下幾個方面著手開展工作：首先，可在資產配置管理制度當中做出明確的規定，要求各部門必須嚴格執行財政部門批準的資產配置預算，對于未經批準的資產，不得擅自購置。其次，在執行預算的過程中，如果確有特殊原因，需要追加預算并臨時購置資產，必須依據相關的規定程序進行報批，當獲得財政部門批準之后，方可對申報的資產進行購置。再次，不得對各部門未申報購置預算的資產安排相應的經費，同時，應當強化審計和財政監督部門在資產配置預算監督檢查中的責任，并進一步明確各地財政專員對基層預算單位實施財政監管的責任及義務。最后，要對超標或超編配置資產的部門及單位，進行嚴肅處理。

(三)完善國有資產預算編制程序

針對行政事業單位國有資產管理現狀，進一步完善國有資產預算編制內容，具體包括：完善配置標準，根據行政事業單位工作職能和事業發展，完善現有國有資產配置標準體系；占有使用資產的現狀，如資產結構與構成、固定與流動資產、有效與閑置資產、報廢與更新資產等等；資產預算計劃，如固定資產購置內容、維修與維護經費等；資產預算執行情況，可通過以下方式對行政事業單位國有資產預算的編制程序進行完善：行政事業單位的國有資產管理部門應當全權負責本部門及單位資產預算計劃的編制，并對本單位使用的國有資產進行清查（可每年進行一次），同時對國有資產的產權登記進行年檢，提出年度資產購置計劃報上級主管部門審核，主管部門在對購置計劃進行核實后，上報給同級財政部門的國有資產管理部門。可由財政國有資產管理部門對行政事業單位的資產預算編制計劃進行審核，然后上報給財政預算管理部門進行審批。資產預算則應當上報人大，經審查批準后，由財政國有資產管理部門將該預算下發給各部門執行。

(四)加強國有資產收益征收管理

財政部門要加強對行政事業單位國有資產收益的征收管理，將國有資產收益納入到預算管理范圍，對該部分收益進行嚴格控制。首先，行政事業單位應當對國有資產收益管理予以足夠的重視，杜絕各種違規操作現象的發生。可依托國家開展的行政事業單位資產清查工作，對本單位的資產進行清理。在對國有資產進行處置時，必須嚴格履行報批制度，同時應認真核查房屋出租、出借所得的收入，及資產對外投資獲得的經營收益，保證上述收益均能夠按照規定入賬。其次，行政事業單位可從資產配置環節入手，實現國有資產管理與預算管理這兩項管理工作的有效對接，通過資產配置標準及定額的制定，給預算資金的合理安排提供可靠依據，由此能夠使資產與資金的分配更加科學、規范。此外，應對資產購置預算的審批程序進行明確，借此來強化國有資產收益管理。最后，行政事業單位可遵循激勵與約束并重的原則，對資產進行分類管理。如果本單位是由財政全額撥款，則應依據國有資產收益方式對單位內部的國有資產進行管理，資產所得的全部收益要全額上繳財政，并實行預算統一管理。若本單位是財政補助，則應加大財政保障力度，對單位以出租及對外投資所獲得的國有資產收益，可按照一定的比例實行收支兩條線的財政專戶管理。如果本單位的經費完全自理，既可實行財政專戶全額返還管理，也可實行企業化管理。

(五)建設財政國有資產動態管理系統

深入實施國有資產動態管理系統，對行政事業單位國有資產進行動態化管理，借此來提升國有資產管理效率和質量。該系統除了能夠及時反映國有資產配置的增減及存量情況之外，還能將配置的資產納入到信息化系統當中，從而真正實現了對資產的動態管理，借助該系統，對財政部門國有資產進行全程跟蹤管理。對于行政事業單位而言，其利用該系統能夠隨時掌握本單位國有資產的存量及變動情況，不僅為預算編制提供了準確、可靠的基礎信息，而且使資產管理更加科學、規范。

四、結束語

總而言之，實現行政事業單位國有資產管理與預算管理的有效對接，對于深化公共財政改革、建設節約型政府有著重要意義。地方財政部門要建立科學規范的資產預算制度，規范國有資產預算編制程序，加強對預算執行的動態監管，從而確保對接工作的有序開展。行政事業單位也要提高國有資產管理與預算管理對接的重視程度，不斷提高資產管理和預算管理水平。

[1]容平，劉德祥，林江.推進行政事業單位國有資產管理改革的思考[J].行政事業資產與財務,2014

[2]劉株彬,張鴻超,馬守鳳.淺談行政事業單位國有資產管理存在的問題及應對措施[J].行政事業資產與財務,2014