海南省海洋旅游發展政策研究

林明月 陳小艷

摘 要：隨著海洋旅游的快速發展，海洋旅游研究也成為旅游研究，領域的熱點課題，而海洋旅游發展政策作為促進海洋旅游業發展的重要政府激勵制度，目前相關的研究文獻卻相對較少。文章擬在了解海南省海洋旅游政策現狀及存在問題，通過對政策支持，在海南省海洋旅游業發展過程中所發揮的作用，進行梳理，提出海洋旅游業發展的支持政策，從而為海南省海洋旅游業發展，提供更為科學、更加適應現實需要的政策建議。

關鍵詞：海洋旅游 政策支持 產業發展

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）06（c）-0222-02

21世紀是海洋經濟時代，而海洋旅游業則是海洋產業群中的重要組成部分，有著廣闊的發展前景。隨著國家海洋開發戰略、旅游發展戰略和海南國際旅游島戰略的提出，海洋旅游業在國家產業發展戰略布局與海南省經濟發展中的作用日益凸顯。由于擁有豐富的海洋自然資源和多元的文化旅游資源優勢，海南海洋旅游業發展態勢位于全國前列。然而，與世界上海洋旅游業發達的國家和地區相比，海南省海洋旅游的開發規模、層次和服務水平都相差甚遠，豐富的海洋旅游資源尚未創造出與之相適應的社會經濟效益。在海洋產業快速發展的背景下，海洋旅游內外部環境的變化迫切要求政府的政策支持和傾斜。因此，研究如何進一步提供強有力的政策支持，放大政策支持的作用和效果，是發揮好海南的海洋資源優勢，發展海洋旅游，建設海洋大省、海洋強省的關鍵所在。

我國海洋旅游研究始于20世紀80年代，董玉明（2001）[1]認為海洋旅游是在一定社會經濟條件下以海洋為依托，以滿足人們精神和物質需求為目的，而進行的海洋游覽、娛樂和度假等活動所產生的現象和關系的總和。李悅錚（2001）[2]認為，所謂海洋旅游是指在一定社會經濟條件下，以海洋為依托，以海水、陽光、沙灘為主要內容，以滿足人們的精神和物質需求為目的而進行的海洋游覽、娛樂、體育活動和療養活動所產生的現象和關系的總和。魏小安等（2013）[3]將海洋旅游定義為人類以海洋環境為中心所從事的旅游活動，包括人們離開居住地到海洋環境中所引發的一系列旅游活動。還有其他學者從不同的角度對海洋旅游作了詳細的描述，對海洋旅游的定義取得了一些基本共識，即海洋旅游定義的理解大多基于旅游的定義和海洋空間范圍界定兩者的融合。可以認為，海洋旅游是在一定的經濟社會文化條件下，以海洋為依托，為滿足個人需求而做的旅行活動。而海洋旅游政策即是政府為達到規范海洋旅游市場，提高海洋旅游經濟效益，并確保旅游者正當權益的目的所采取的政治行動或所規定的行為準則的總稱。

1 海南省海洋旅游發展政策現狀

目前，國內還沒有出臺專門的海洋旅游政策法規。海洋旅游發展政策具有一般旅游業政策的內容，也具有海洋政策的獨特性，其定位屬于海洋政策內容之一和旅游政策體系之中。

1.1 與海洋旅游相關的政策法規

目前已頒布并正在實施的與海洋旅游相關的政策文件主要有：《國務院關于加快發展旅游業的意見》（2009年）[4]《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（2009年）[5]《國家發展改革委關于促進我國郵輪業發展的指導意見》（2008年）[6]《海南省游艇管理試行辦法》（2010年）[7]等。

《國務院關于加快發展旅游業的意見》明確了旅游業與海洋產業的融合，提出大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展，支持有條件的地區發展生態旅游、郵輪游艇旅游，為我國海洋旅游的發展奠定了法律基礎；《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》對海南旅游產品體系、西沙旅游、無居民海島旅游、郵輪游艇旅游都作了規劃部署；而海南省政府頒布實施全國第一部專門規范游艇產業發展的地方性規章——《海南省游艇管理試行辦法》放寬了游艇登記注冊住所戶籍、在海南駕駛游艇、強制引航、境外游艇游覽觀光活動水域等方面的諸多限制。同時，簡化了游艇入境申辦、海南口岸之間轉港邊檢、境外游艇應邀人員登艇、境內制造的游艇出境等手續，這些將大大促進海南游艇產業加快發展。

1.2 現行海洋旅游相關的規劃

現行與海洋旅游相關的規劃主要有旅游行業的《海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010-2020）》[8]《中國旅游業“十二五”發展規劃綱要》[9]和《海南省旅游業發展“十二五”規劃》[10]及海洋行業的《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》[11]《海南省“十二五”海洋經濟發展規劃》[12]等規劃。

《海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010-2020）》提出了包括“我國旅游業改革創新的實驗區、世界一流的海島休閑度假旅游目的地”的六大戰略定位，并提出了大力發展海洋旅游業，在保護好海洋生態環境的前提下，高標準規劃建設特色海洋旅游項目；《中國旅游業“十二五”發展規劃綱要》對海南旅游業從政策優勢、旅游公共服務體系建設、旅游發展質量、旅游產品體系等方面提出了發展要求；《海南省旅游業發展“十二五”規劃》將海洋旅游定位為六大重點工程之一，對海南省海洋旅游發展提出了發展目標、空間布局、產品構建、項目安排等，其中提出“十二五”期間海洋旅游的總體目標為將海南初步建成國際一流的海洋休閑度假品牌，全國海洋旅游示范基地；《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》提出積極發展海洋旅游業等海洋服務產業，科學規劃和開發濱海、海島等旅游資源，推進海南國際旅游島建設，支持有條件的地方發展成為郵輪母港，建設游艇基地，規范游艇市場秩序，發展以游艇和帆船為主體的海上運動休閑旅游；《海南省“十二五”海洋經濟發展規劃》將濱海及海島旅游業作為十大主要任務之一，提出要把握建設海南國際旅游島契機，大力發展濱海及海島旅游業。

2 政策分析

以上現有政策為海洋旅游的發展提供了良好的環境，通過引導、控制、扶持等手段，對海洋旅游產業產生主動積極的作用，但由于海洋旅游產業起步較晚，不同層次的海洋旅游政策之間協調性不夠，現有海洋旅游相關政策仍很不完善。

2.1 海洋旅游開發政策需要細化

現有旅游政策在宏觀層面提出海南省海洋旅游的發展方向，為海南省旅游產業發展提供了可靠的法律保證，對規范海南旅游業發展，促進旅游產業健康發展提供了有力保障，但這些法律法規相對宏觀，對海洋旅游產業發展缺乏針對性、操作性強的配套政策和細節性、可執行性強的專項規定，特別是進入規范發展階段和當前需要快速升級階段，海洋旅游相關職能部門未能充分認識到海洋旅游產業的特殊性和戰略功能，沒能結合海南特殊歷史時期特點發揮政府主導對海洋旅游發展的重要作用，在特區法律制定、標準規范、產業政策方面明顯職能發揮不到位，海洋旅游交通、產業融合、人力資源、市場導向和激勵、財政金融扶持等一系列政策創新不足，甚至政策缺失，明顯存在政策內容不能很好指向海洋旅游發展瓶頸和問題，政策作用邊界和范圍模糊，存在政策難執行、決策無對策問題。要使得海南省海洋旅游健康穩定發展，還需要針對海洋旅游制定更加詳細的法規政策，如海南省海洋旅游條例、海南省海洋旅游發展管理辦法、海南省海洋旅游項目招商工作規程、海南省海洋旅游產業發展專項資金管理暫行辦法等專項法規政策。

2.2 需要制定海洋旅游專項規劃

隨著建設海南國際旅游島戰略的實施，宏觀層面頒布了一系列與旅游相關的規劃，這些產業規劃為海南旅游業指明了大的發展方向，并無海洋旅游發展的具體措施及長遠政策。海洋旅游作為海南省最重要的旅游產品，制定更多的海洋旅游發展規劃已是當務之急。雖然海南省現在有《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》以及《海南省旅游發展總體規劃》等規劃，這些規劃是海洋旅游資源開發、保護、配置和管理的基礎，也是海洋旅游產業發展的指導性文件，但目前仍然缺乏海洋旅游發展的專項規劃。

2.3 需要建立有效的行政管理體制

設立海洋旅游協調機構，海洋旅游業是新興的綜合性很強的經濟產業，涉及很多行業和部門，主要為海洋、旅游、交通、海事等四大部門。因此，應該設置旅游協調機構，有效地協調解決海洋旅游業發展中面臨的問題。

3 支持和促進政策

3.1 深化管理體制改革

進一步明確旅游、海洋、交通、海事等相關職能部門、相關責任單位的工作職責和重點，加強協調配合，進一步形成發展合力。建立海洋旅游項目聯審機制，對海洋旅游項目進行審核。探索整合相關部門的涉旅職能，建立統一高效的旅游投訴、咨詢服務平臺，在省旅游質監所的基礎上組建海洋旅游執法監察支隊，承擔全省海域公益性信息服務任務。

3.2 建立健全的海洋旅游發展的法律法規

依據《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》和有關海洋旅游法規、政策及規劃，精心編制《海南省海洋旅游發展專項規劃》和《海南省海洋旅游發展管理辦法》等指導性政策文件，為海南海洋旅游產業發展提供法律指導。

3.3 創新海洋旅游投融資機制

省和沿海市縣兩級財政要加大對海洋旅游產業的投入。通過財政扶持、資金整合、社會投入等方式，設立海南海洋旅游發展專項資金、海南海洋旅游產業投資基金，為海洋旅游企業的資本運作提供直接有效的資金支持；對符合旅游市場準人條件和信貸原則的海洋旅游企業和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率；支持符合條件的海洋旅游企業發行短期融資債券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的海洋旅游企業在中小企業板和創業板上市融資；通過向國際金融機構貸款、支持處于發展中的旅游度假島嶼推遲12個月收取租金等金融政策促進海洋旅游業發展。

3.4 加大省級財政稅收優惠政策支持

省級財政需加大對市縣的轉移支付力度，重點補助市縣推進海洋旅游基礎設施、宣傳促銷和旅游公共服務體系的建設；對于省委、省政府確定的重點旅游項目，省級財政可給予財政稅收優惠政策支持；旅游企業從事公共基礎設施、生態建設、環境保護、扶貧開發和社會事業等方面項目，給予所得稅優惠。

3.5 嚴格實施海域使用管理法

依據濱海城市總體規劃、土地利用總體規劃、海洋功能區劃、基礎設施規劃、無居民海島保護和利用規劃，科學控制海域、海島、海岸帶建設用地規模和開發強度，保障生態旅游和重點旅游項目用海用地。充分考慮海洋旅游業發展需要，加大對海洋旅游業發展用海的支持力度。落實執行無居民海島旅游開發的土地相關政策，有序推動無居民海島旅游開發利用。保障航道、錨地、海洋環保、防災減災等公共基礎設施建設的用海需要。

3.6 放寬舉辦賽事活動政策

充分發揮旅游業的帶動作用，以海洋旅游業為龍頭，加快帶動相關服務業發展。一是爭取允許有條件的沿海市縣創辦具有影響力的大型海洋旅游文化賽事和體育活動；二是爭取國家承辦的比賽項目，安排部分在海南舉辦；三是爭取更大的文化交流自主權，放寬旅游演藝文化產品進口政策。

4 結語

海南省海洋旅游資源豐富，海洋旅游經濟快速增長，但是總體而言，海南省海洋旅游開發仍然處于初級階段，旅游開發模式單一，海洋旅游管理體制不健全，海洋歸屬權、使用權、管理權多元化，沒有形成統一的以海洋旅游為主體的主管部門，海洋旅游政策的缺失嚴重制約了海洋旅游的發展。文章根據國情以及海南海洋旅游發展需要，結合海南建設國際旅游島的戰略機遇，重點研究提出海洋旅游在法律法規與制度環境、投融資、財稅、用海以及服務業發展等方面的政策，支撐海南海洋旅游快速穩定發展。

參考文獻

[1] 董玉明.海洋旅游學（第一版）[M].北京：海洋出版社，2003.

[2] 李悅錚.遼寧沿海地區旅游資源評價研究[J].自然資源學報，2000（1）：46-50.

[3] 魏小安.陳青光.魏詩華.中國海洋旅游發展 [M].中國經濟出版社，2013：3.

[4] 國務院.國務院關于加快發展旅游業的意見[Z].2009-12-01.

[5] 國務院.國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見[Z].2009-12-31.

[6] 國家發展改革委.國家發展改革委關于促進我國郵輪業發展的指導意見[Z].2008-06-26.

[7] 海南省政府.海南省游艇管理試行辦法[Z].2010-11-23.

[8] 國家發改委.海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010-2020）[Z].2010-06-08.

[9] 國家旅游局.中國旅游業“十二五”發展規劃綱要[Z].2011-06.

[10] 海南省政府.海南省旅游業發展“十二五”規劃[Z].2012-04.

[11] 國務院.全國海洋經濟發展“十二五”規劃[Z].2012-09-16.

[12] 海南省海洋與漁業廳.海南省“十二五”海洋經濟發展規劃.2011-04-20.