我國環境應急資源儲備體系構建初探

張以飛，陸朝陽，姚 琪

南京大學 環境規劃設計研究院有限公司，江蘇 南京 210046

我國突發環境事件的應急管理體制始建于20世紀90年代末，為滿足應急管理需要，國家陸續出臺了一系列規章制度，如《國家突發環境事件應急預案》、《突發環境事件信息報告辦法》等，對我國的突發環境事件應急工作起到了重要的規范和指導作用。其中，環境應急資源作為環境應急處置工作的基礎和保障，對環境應急能力的提升意義重大。但環境應急資源應包括哪些內容、不同的應急主體該如何配置等卻沒有統一的標準和明確的概念，造成各類環境應急主體在資源配置過程中理解各異，給環境應急救援造成諸多不必要的麻煩，甚至耽誤救援，導致嚴重的環境后果。因此，建立完善的環境應急資源體系，對推進環境應急能力建設尤為重要。

針對環境應急資源體系的建立問題，各部門和相關領域專家學者展開了深入研究。沃飛等［1］基于具體實例闡述了環境應急救援資源儲備體系的重要性，并探索了縣、市、省、區域及國家不同層級的體系建設內容;陳明［2］闡述了美國環境應急體系的特點，從法規、制度、機制以及應急物質、技術儲備等方面分別進行了總結，并指明了對中國環境應急體系建立的啟示;環保部相關部門則已開展多個區域的環境應急資源的調查工作，擬為各級政府及環保部門編制環境應急預案奠定基礎。但是，上述研究或者是針對具體實例提出環境應急物資配置，或者是從協調、管理角度提出環境應急的程序和方法，而對環境應急資源應該具體包括哪些、相關體系如何建立和完善的研究卻較為少見。

該文結合我國目前環境應急資源配置體系的建設現狀，從制度建設、人力保障、物資及裝備配置、信息平臺構建等方面，提出了儲備體系的構建方案，并給出了若干完善的方法及建議，從而為我國建立規范的環境應急資源配置體系、提高環境應急處置能力提供重要參考。

1 我國環境應急資源儲備體系現狀

我國環境應急管理工作起步相對較晚［3］，雖然經過近20年的發展已有顯著進步，但包括環境應急資源儲備體系在內的各項環境應急工作基礎依然較為薄弱。2005年的松花江污染事件，因黑龍江省無足量活性炭儲備，需臨時向全國征集調運，從而耽誤了處置時間;2006年安徽安慶市粗苯泄露事件，因無足量活性炭等吸附材料儲備，導致無法及時調撥相關物資，同時由于未儲備相關應急處置技術，從而被迫采取“燃燒法”進行處置，造成嚴重的二次污染［4］;2012年江蘇某市發生甲苯槽罐翻車事故，因應急人員無充分渠道征詢專家建議，盲目處置，差點釀成二次燃爆慘劇;2014年某大型石化企業發生火災爆炸，導致大量的消防尾水進入周邊水體，由于應急資源儲備信息不足，且無法及時調運筑壩工程機械，導致大量尾水直接進入下游水體，造成嚴重的水污染事件。由上述案例可以看出，環境應急資源儲備的不足，已成為環境應急重大阻礙，直接影響了應急處置的進程和效果。表1簡要列出了我國環境應急資源儲備現狀情況及不足。

表1 我國環境應急資源儲備現狀及不足

由表1可見，我國在環境應急資源儲備方面存在較多問題，突發環境事件應對效能不足，這些均是制約環境應急管理水平提高的重要瓶頸。因此，將我國目前環境應急資源體系作為研究對象，針對其不足提出持續完善建議，對提高我國整體環境應急管理水平意義重大。

2 儲備體系構建初探

結合國內外已有的研究成果，根據我國環境應急救援特點，將環境應急物資儲備體系初步劃分為制度建設、人力保障、物資及裝備配置、信息平臺構建等4個部分，并針對各部分內容提出相應的建設要求。環境應急資源儲備體系詳見圖1。

圖1 環境應急資源儲備體系組成

2.1 制度建設

完善的應急法律法規、制度規范是環境應急資源體系完善、環境應急救援水平不斷提高的前提。我國目前已發布了一些法規、制度，如《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發環境事件應急預案》、《突發環境事件信息報告辦法》等，這些法律法規對環境應急處置行為、能力建設、信息報告等方面進行了規范，對于保障我國環境應急體系的構建和完善具有重要的意義。但是，無論是數量、內容還是精度上，目前的法律法規都不夠完善，遠不能滿足越來越復雜多變的環境應急形勢。例如，目前環境應急管理機構尚未正式進入環保部門的行政序列，地市級及以下的環保部門很少設立專門的環境應急管理機構，重應急處置輕風險防范、環境應急管理工作非常態化、被動開展等問題突出，同時環境應急責任主體不清，各個部門協調困難。

下一步應在現有的法規、制度基礎上，進一步構建更加完善和可操作性強的法規、制度體系，如有針對性地制定相關法規、制度，嚴格規范政府各監管部門、企業、救援部門及公民的行為，明確責任主體，加大處罰力度，規范賠償條款，并通過法規、制度強調突發環境事故的預測預警，努力爭取從源頭上減少突發環境事故的發生、減輕突發環境事故損失。

2.2 人力保障

環境應急人員是環境應急處理過程的主體和關鍵，也是環境應急資源儲備體系的重要組成部分。領導機構設置是否合理、相關人員素質和能力是否滿足要求等，直接關系到環境應急處理效率和環境應急管理水平的高低。

2.2.1 領導機構

環境應急領導機構設置可分為政府和企業2個層面。

政府層面上，國家、省、市、縣乃至工業區等各級政府應明確各自職責，設立完善的環境應急機構，強化政府在突發環境事件處理方面的主導地位，以及政府統一協調指揮的職責，為各職能部門及時處理環境突發事件搭建統一平臺，保障應急事故的快速響應和信息傳遞的通暢。

企業層面上，可結合實際情況建立相應的領導小組，以指揮企業內部的統一行動;成立應急救援小組，以指揮內部風險源截斷、二次污染消除等;成立信息響應小組，以統籌信息上報、外部協調工作。

2.2.2 管理人員

環境應急管理工作貫穿突發環境事件應急工作始終，因此環境應急管理人員的管理水平直接決定著環境應急救援的效果。管理人員的配置同樣可分為政府和企業2個層面。

政府層面上，環境保護部已經發布《全國環保部門環境應急能力建設標準》，其中對機構與人員從人員規模、學歷及培訓上崗率方面做出了明確要求。今后，應進一步加強環境應急管理人員隊伍建設，建立嚴格的人員選拔任用機制;規范優化部門配置，提高各部門緊急聯動的協調配合能力;加強環境應急管理培訓，努力提高管理人員的專業素質、科學決策水平和事故處理能力。

企業層面上，企業則應配備專兼職環境應急管理人員，并從制度上明確職責和相應的獎懲措施。同時，企業應制定保障專兼職人員素質的相關條款，如定期培訓、組織演練等。

2.2.3 專家隊伍

專家隊伍是環境應急管理工作和環境事件救援工作的參與主體，其組成體系、專業素質和技術的完善與否直接關系著環境應急事件管理水平和突發環境事件救援的效果。

突發環境事件處理難度相對較大，應急措施專業性要求較高，因此需要一支具有較強專業知識及豐富救援經驗的專家隊伍提供科學的技術支撐和救援指導。

環境應急救援專家隊伍組成應堅持“屬地、專業”的原則，一是專家人選應在合理的半徑范圍或合理的抵達時間范圍內，方便及時趕赴現場進行指導;二是應選擇長期從事環境應急研究工作的知名學者、長期從事工業領域研究工作的專業人士及長期從事環境應急救援工作的專業技術人員。特別需要重視的是，專家選擇應本著“唯專業不唯學歷”的宗旨，防止部分學歷低但實戰經驗較強的人員被排除在外。專家隊伍將在關鍵技術攻關、應急處置、風險及損害評估等工作中發揮重要作用，對于突發環境事件應急管理工作的順利開展意義重大。

為了擴大專家資源利用范圍、提高利用效率，采用建立專家信息庫的形式收集各專家行業情況、掌握技術情況、擅長領域、應急處理經驗及聯系方式等信息，搭建專家信息共享平臺，并將其納入政府、企業應急預案中，及時發揮專家隊伍資源的技術指導作用。

2.2.4 救援隊伍

專業救援人員是參與環境事故救援的主體力量，作為環境應急資源的重要組成部分，提高救援人員專業素質、技術能力，建立完善的救援人員體系和合理的救援人員調動機制，關系著整個環境突發事件管理、處理效果。

專業救援人員多涉及公安、消防、環保、醫療等多個部門，突發環境事故后及時聯系、協調各部門，組織救援人員有序、高效地開展環境應急救援工作至關重要。有些具備條件的地方可考慮配備專業的社會化應急救援隊伍，或依托區域大型工業企業救援隊伍。

對于專業救援人員，各地相關部門應充分重視專業人員的安全教育、培訓工作，加強先進儀器使用操作的培訓，多種途徑加強救援隊伍建設，爭取建立“一專多能”的救援隊伍;同時，針對當地潛在環境突發事故，定期聯合各部門開展綜合救援演習，實現環境突發事件快速反應，切實提高環境應急救援能力。

此外，有關部門應組織專家編制環境應急事件技術指南及應急工作手冊，供救援人員日常學習參閱，并及時進行信息、技術等相關內容的更新。

2.2.5 相關人員

與環境應急相關的人力保障還有企業員工、周邊民眾等。

企業員工、民眾等作為突發環境事件的直接受害者，也是環境事故救援的補充力量，應掌握一些基本的自救、互救知識。當地企事業單位，應針對自身特點定期開展員工及民眾的安全教育活動。對于員工，日常生產過程應提高安全防范意識，發現廠區安全隱患應及時匯報;積極認真參加單位定期組織的安全培訓，熟悉事故發生后的逃生途徑、救援聯系方式和施救措施。周邊民眾也應加強對企事業單位的日常環保監督，及時反映匯報相關問題;積極參與安全教育活動，提高環境隱患防范意識和突發環境事件自救、互救能力。

2.3 物資及裝備配置

應急物資及裝備是環境應急處理過程的基礎和保障，是環境應急資源儲備體系的主體構成部分。目前的物資、裝備體系主要是以當地環境應急物資、裝備儲備庫為主，以重點工業企業及相關部門的物資、裝備儲備庫為輔。

根據環境應急救援實際要求，應急物資可分為個人防護、圍堵和應急處置3個大類;應急裝備則可分為監測、交通、通訊、急救及裝置設備等。詳見表2。

表2 企業環境應急常用物資建設標準

表2中各類物資、裝備，各政府單位、企事業單位可結合自身具體情況及實際需求合理配置，其中與本單位潛在環境風險事故相關的應急物資、裝備必須保質保量配備到位，暫無能力配備的物資、裝備，需及時聯系上級或周邊重點工業、企業及相關部門的物資、裝備儲備庫，確保及時調運到位，保障突發環境應急工作的順利開展。

2.4 信息平臺構建

為實現突發環境事件應急處理的科學化、程序化、高效化，實現環境應急資源的共享，環境應急資源儲備系統需大力推進環境應急資源信息平臺的建設。信息平臺應主要包含專家數據庫、救援機構數據庫、環境風險事故處理數據庫、監測救援方法數據庫及環境應急物資、設備儲備數據庫等，從而為應急指揮者和救援人員提供必要的救援信息，也可對環境風險事故的預防和監控提供指導。

3 有關環境應急救援體系的若干建議

環境應急資源究竟應包括哪些內容、不同的應急主體該如何配置等一直沒有統一的標準和明確的概念。目前，部分地方政府及重點企業為了完善儲備工作已經進行了一定程度的探索和思考，開展了一些卓有意義的工作，但是整體思路仍然處于起步段階段，存在著很多不成熟的地方，距離實際需求還有比較大的差距。因此，必須通過多方面的研究進行逐步完善。

1)我國目前環境應急制度仍存有很多問題，一是隨意性大，應急措施的采取往往只是依靠相關領導的認識水平和判斷能力，缺乏法定的科學評估機制和預警機制;二是在信息報告、通報和公布的過程中，隱瞞傷亡、損害甚至整個突發事件的現象時有發生;三是應急措施的采取缺乏成熟、實用的應急預案，人力、物力、運力、技術力量和資金難以全部按要求及時到位，尤其是財力保障沒有可靠依據;四是應急人員因為有生命、健康等后顧之憂而缺乏必要的積極性;五是應急行政權力的自由裁量權太大，雖然可以彌補現行法律規定的空白，填補現行法律之間的不銜接性，但容易造成應急權力失控和資源浪費;六是部分領導干部責任心不強，濫用權力或消極履行職責，給國家和人民群眾造成了重大損失而得不到法律的制裁。上述問題的主要原因是我國的突發環保事件應急法律體系不健全，法律制度不完善，因此有必要結合我國的國情探討相應的立法對策，如制定《突發環境保護事件應急法》等以保障各項工作有據可依。

2)環境應急過程中，環境應急資源的及時調用對于保障應急效果至關重要，但由于信息不對稱、區域行政壁壘等原因，因應急資源不能保障導致嚴重后果的事例比比皆是，因此建立區域性的共享信息平臺就顯得尤為重要。各層級政府機構應加大投入，不斷完善系統工程建設。

3)我國目前的環境應急工作更多停留在環境應急層面，而環境救援工作較為滯后。所謂環境應急，指的是突發環境事件一旦發生后，應急工作主要停留在人員疏散、消防滅火層面，被動等待有毒物質在地表水、空氣環境中自然消解，而主動救援卻遠遠不足。環境應急工作目前一般由公安消防部門承擔。公安消防部隊在突發環境事件處理方面具有體制、裝備、技能方面的優勢，近幾年來，公安消防部隊在承擔各類急、難、險、重任務和其他災害事故過程中，逐步成為應急救援主力，在處置危除化學品泄漏等突發環境事故中積累了一定的實戰經驗。但是污染隔斷、消減層面的應急救援工作卻嚴重滯后，大部分地方未配備專業的救援隊伍。環保部門具有專業技術人才多、環境監測設備多，能夠準確科學地對環境污染事故從技術層面上予以分析認定，并提出有效的處置辦法的能力。因此，必須結合各地具體情況，適度整合環保與消防力量，構建無縫隙立體式環境應急救援體系，達到揚其所長，用其所能的目的。同時，也可以考慮依托實戰型工程公司，建立社會化的專業環境救援隊伍。

［1］沃飛，李浩，徐亦鋼，等．不同層級環境應急救援資源儲備體系建設探索——以安慶市粗苯泄漏事件為例［J］．中國環境監測，2012，28(1):102-106．

［2］陳明．美國環境應急體系的特點與啟示［J］．環境保護，2010，(14):64-66．

［3］李剛，金冬霞．多措并舉重點突破全面推進環境應急能力建設［J］．環境保護，2011，(22):26-28．

［4］章宜潔．粗苯泄露污染事故應急監測［J］．中國環境監測，2010，26(2):34-36．