扎牢防范風險的“籬笆”
——我國加快完善產品質量安全風險監控制度

■文/本刊記者 施京京

扎牢防范風險的“籬笆”
——我國加快完善產品質量安全風險監控制度

■文/本刊記者 施京京

“針對電玩具電源適配器可能存在的電擊、著火等風險，質檢總局組織開展了電玩具電源適配器產品質量安全風險監測，共從市場上采集樣品50批次，結果顯示，48批次樣品電氣安全性能存在一定問題。其中，44批次插頭型式或尺寸與國家標準插頭要求不一致，27批次電氣強度發生絕緣擊穿……上述問題可能導致觸電傷害甚至發生著火事故。”這是國家質檢總局近日發布的電玩具電源適配器產品質量安全風險警示，也是近年來該局在風險監控工作中發布的一系列消費品質量安全風險警示之一。

明確監控領域是前提

風險監控工作是政府部門運用風險管理的方法和手段，有效組織社會資源，對產品質量中影響人身健康、財產安全的危害因素和可能造成的危害進行評估，根據評估結果，提出和實施風險管理措施，防范產品質量安全風險，提高產品質量安全水平的管理活動，也是國際通行做法。為了實現產品質量安全風險的“早發現、早研判、早預警、早處置”，真正做到風險防范在先，質檢總局引入風險管理的理念，探索創新一種在監督抽查、生產許可之外的產品質量監督工作方式。在過去7年的時間里，風險監控工作在我國經歷了基礎建設、探索實踐和全面實施三個階段。目前，我國對產品質量的風險信息集成與共享逐漸深入，風險監測產品和批次數基本保持穩定，問題導向明確，監測方案和結果評審實現了制度化，應急監測流程不斷優化，風險警示實現了常態化。

去年年初，質檢總局出臺了《質檢總局關于加強產品質量安全風險監控工作的指導意見》，為風險監控工作的開展勾畫出了脈絡和方向：即以消費品為重點，以產品質量中影響人體健康和人身財產安全等因素為內容，建立以風險信息采集為基礎、風險監測為手段、風險評估為支撐、風險控制為目標的工作體系，形成以預防為主、風險管理為核心的產品質量安全監管新機制。質檢總局產品質量監督司司長梅建華指出，完善產品質量安全風險監控制度，推動產品質量安全治理能力現代化，是2015年產品質量監督工作的重點之一。

在新常態下，作為“三駕馬車”之一的消費愈發重要，要讓消費成為拉動經濟的第一推動力，質量安全起著至為關鍵的作用，也影響著消費者的信心，亟需不斷創新質量監督手段。據質檢總局產品質量監督司工作人員介紹，與監督抽查等常規監管手段有所區別的是，風險監控的目的是找出尚未引起監管部門廣泛重視和被消費者忽視的質量安全風險。“例如移動電源風險監測，由于移動電源屬于近年來剛剛興起的新產品，相關標準尚未制定，而與此同時，各類移動電源自燃、爆炸等消息屢見報端網絡。2014年，質檢總局開展了移動電源風險監測，經過嚴格的檢測和比對，發現抽檢的32批次樣品均存在風險，并向社會發布了風險警示?！痹诰C合分析輿情報道情況、監督抽查等監管數據和檢驗機構風險監測建議的基礎上，去年質檢總局組織實施了35種產品質量安全風險監測，全國有21個省局組織實施了產品質量安全風險監測，從3·15晚會發布激光產品質量安全風險警示開始，相繼發布了兒童銀飾品、移動電源等多種產品風險警示，引起了社會反響。

政府部門進行產品質量安全風險監控，首先要明確的就是監控的目標和范圍。“在2015年的產品質量安全風險監測計劃中，共有8個系列30余種產品列入風險監測目錄，這些產品包括造型黏土、汽車空調制冷劑等，它們的共同特點就是與百姓民生緊密相關，絕大部分都是人們經常接觸、使用的產品。產品質量安全風險監測更側重于消費品，這一方面是質檢系統強化消費品質量安全監管工作的需要，另一方面也是積極回應社會各界對于消費品質量安全的關切的需要?！辟|檢總局產品質量監督司工作人員告訴記者，在制定風險監測產品目錄時，該司堅持了“三個突出”：一是突出問題導向，以輿情或監管工作中反映問題較為集中的產品為重點；二是突出消費品，突出與老百姓日常生活息息相關的產品；三是突出兒童、學生等特殊群體用品，將特殊群體用品作為風險監測的重中之重。

從2009年開始，上海市質監局首次選擇兒童用品和兒童服裝開展風險監測，隨后，監測面進一步擴大，選擇的是消費者使用頻率高，且當前并無任何標準的產品，選擇過程全開放，依靠高質量的專題輿情搜索作為基本支持，組織技術專家、媒體、消費者會商決定。據上海市質監局監督處周益添介紹，上海市質監部門在梳理了一些產品后發現，存在的問題不光是標準滯后，更有不少國內外標準不一致或是行業“潛規則”的情況，還有媒體對一類產品存在安全風險進行報道后，需要監管部門及時回應質疑，消除公眾疑惑?！斑@考驗的不僅是質監部門的應對能力，更是整個監管理念的提升。上海市質監局決定將國際通行的風險管理理念引入質量監管，對某些產品中影響人身健康、財產安全的危害因素和可能造成的危害進行監測和評估。作為質量安全責任主體的企業，則應當根據這些評估結果，主動提出和實施風險處置措施?！睋私?，截至目前，上海市質監局已實施完成移動電源、空氣凈化器、口罩等64種產品的風險監測，涉及195項風險因素，發布的產品安全風險預警引發了公眾對于質量管理和產品標準的關注。

2014年以來，蘇州質監部門在做好“規定動作”的基礎上，直擊高關注度、高風險的類別，從產品質量中影響人體健康和人身財產安全等因素入手，組織蘇城檢測機構，先后開展了空氣凈化器、嬰幼兒服裝、學生用品、兒童玩具、手機電池、木質門、充電寶、棉服、暖手寶、羽絨服、遮陽傘、保暖內衣等十余類產品的質量風險監測工作。蘇州市質監局質監處副處長吳沈介紹，與以往專項監督抽查不同的是，產品質量風險監測不再僅僅按照產品生產標準進行檢驗，不少沒有被寫入國家、行業標準，但可能存在安全風險的項目，也被納入了檢測范圍。這些方面的產品質量狀況，正是老百姓想要知道卻無從了解的。在監測中，除了部分來自生產企業的產品外，大部分樣品都抽取自超市、路邊小店等流通領域，采樣覆蓋主流品牌，最大限度模擬了市民的消費習慣。對于消費者而言，這樣的監測結果無疑更“接地氣”，更符合消費者的具體需求；對于職能部門而言，通過質量風險監測行動，一系列苗頭性、集中性的質量風險得到了全面有效的管控。

“在風險監測機制下，蘇州市質監局加密高風險等級產品的監督檢驗頻次，從而將有限的行政監管力量，相對集中在高風險產品和行業性、區域性的質量問題上，加大產品質量隱患的發現率，提升監管的針對性和有效性。而從今年3·15開始，我們又在專業人士選定產品風險監測類別的基礎上開啟了‘市民定制’?！眳巧蚋嬖V記者，近期，質監部門將從歷年來監督抽查以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品中，整理出一系列消費品目錄，向社會公開征求意見，邀請市民、網友來選出自己認為最應該抽查的十種產品，在集合整理出大家的意見后，逐一展開相應產品的質量風險監測行動。

加強危害性研究是基礎

要保證產品質量安全，政府監管部門必須了解具體產品危及安全的風險所在，否則無法進行風險控制。對產品危害性即風險性的掌握，取決于監管部門對其了解與研究得透徹與否?！爸鸩浇⑷珖y一的產品質量安全風險信息公共平臺，實現風險信息的共享共用，引入大數據技術，加強對風險信息的整合和集成分析，提高數據交互應用水平，充分發揮風險信息公共平臺的效益”是我國加強產品質量安全風險監控工作的任務之一。近年來，質檢總局組建了全國產品質量安全風險監測協作網，建立了風險信息報送、網絡輿情監測等風險信息管理制度，風險信息收集分析體系開始運轉。其中，風險監測協作網是由質檢系統內的產品質量安全風險監測機構、省級質檢院所、國家質檢中心等技術機構為主體，自愿組成的公益性技術協作組織，其目標是構建產品質量安全風險信息收集、驗證、評估和預警平臺，推動形成覆蓋全國、協同融合的產品質量安全風險監測體系。2014年，我國依托網絡輿情監測平臺采集風險信息近7萬條，依托風險監測協作網平臺收集到83家成員單位報送的風險信息1.4萬條，編制產品質量安全信息監測半月報24期、專報156期，所有信息在協作平臺上實現了共享。

據質檢總局副局長張沁榮介紹，建立準確、高效、全面的風險信息采集網絡，需要注重監測輿情信息，廣泛收集產品質量安全輿情信息，建立輿情信息監測數據庫，充分利用信息化技術手段，提高對輿情信息的捕捉和分析能力。同時不斷拓寬信息渠道，逐步建立質檢系統內部各項職能之間的銜接機制，注重從監督抽查、生產許可、執法打假、質量鑒定、質量申投訴、召回通報等日常監管工作中發現、反饋風險信息。充分運用產品傷害監測信息，密切跟蹤重點致傷產品傷害案例，及時甄別產品質量安全問題，發揮檢驗機構一線檢測的優勢，注重從檢驗檢測工作中收集風險信息，加強與其他監管部門、消費者保護組織、行業協會等系統外單位的聯系，不斷豐富風險信息來源。“當前，風險信息來源的主渠道依然是網絡輿情監測，信息資源相對比較單一，距離風險監控工作的需求還有很大差距，今年將積極拓寬風險信息來源渠道，盡快與12365投訴舉報系統、消協投訴與咨詢信息系統、產品傷害監測系統等實現對接，盡可能覆蓋主要信息源，切實提高信息利用率?！?/p>

在北京市質監局此前向社會發出的《北京市產品質量安全風險監控辦法（征求意見稿）》中提到，產品質量安全風險信息來源包括7個方面：公眾關于產品質量安全的投訴、舉報信息；質量監督部門在開展質量監督工作中發現的質量安全風險信息；產品質量檢驗機構發現的質量安全風險信息；網絡及媒體報道的質量安全風險信息；國內有關政府部門、社會組織通報的質量安全風險信息；國外組織、部門、機構等發布的有關預警通報信息；生產企業報告的質量安全風險信息。北京市質監局產品質量監督處副處長吳憲告訴記者，為整合現有產品風險信息可獲取資源，該局在2009年成立了風險監控中心，建立了產品安全風險信息平臺，負責信息收集、管理工作，將投訴舉報信息、執法監管信息、風險監測信息、實驗室檢測信息、媒體網絡信息、境外通報信息、國內機構組織通報信息等作為重點，建立了信息報送機制，加強產品質量相關信息的收集，重點強化產品質量風險的發現與識別。

專家的技術支撐在風險評估中起著重要作用。據吳憲介紹，北京市質監局邀請科研院所、檢驗機構、行業組織、標準制修訂等單位的專家，組建了50多人的風險信息評估專家工作組，依靠行業專家的知識、經驗對產品質量風險發生的概率以及風險發生后的嚴重性進行評估，內容包括產品質量缺陷產生的原因，本市企業產品質量缺陷發生的可能性，因缺陷產生或可能產生的后果，相關法律法規及標準要求等，確定產品質量安全風險等級。

多渠道、有重點地收集相關風險信息，能為風險監測工作提供聚焦點。國家通用電子元器件及產品質量監督檢驗中心相關負責人介紹，該中心除了收集媒體信息外，更為提倡日常檢測中的發現，形成了周報、月報等風險信息收集流程，并將風險信息按照產品類別進行分類，重點關注本中心相關檢測領域的產品，為后續風險監測工作提供導向和技術支持。除了關注新產品，現有成熟產品的新功能也是該中心風險監測的重點關注對象。

“例如市面上出現的帶USB接口的開關插座，其USB是在廣泛應用的開關插座產品上附加的塊件和功能。我們在日常的認證檢測和委托測試中，發現USB接口部分大都存在內部危險電壓布線復雜、交流危險電壓易觸及USB接口、USB接口易直接接觸、產品使用廣泛且頻繁等情況，其本身設計或結構嵌裝的不合理等，都將導致絕緣失效會直接造成電擊危險，危害人身安全。但該部分屬于現有產品的新部分，一直游離于標準和認證監管之外。中心根據其為信息技術設備供電的主要作用提出以信息技術設備相關標準考核此類產品的USB接口部位，有針對性地進行風險監測。”該負責人同時強調了關注產品日常使用中新風險的重要性：“例如對于日常使用的電熱水器，除了從功率大、發熱大、與水接觸、通過水與人接觸這些常規產品特點去解析經常發生的電熱水器觸電及傷人風險，更可從產品安裝及使用一定時間后可能出現的產品安全風險進行更深層次的模擬和分析，對產品使用過程的風險加以考慮和深挖，更多層面地考慮風險源。”

深圳市計量質量檢測研究院的高級工程師張海煊認為，產品質量安全風險監測是一項具有前瞻性的產品質量安全分析工作，在主要的產品監測領域，特別是消費品領域，要做到風險的早發現，并能準確定位風險源，正確判定風險的嚴重程度，從事產品質量安全風險監測的實驗室除了要具有通用的產品質量安全檢測能力外，還應該具有對潛在的風險特性進行試驗與研究的能力，包括特定風險場景模擬試驗、接觸遷移方式的風險研究和評估分析等，從而有針對性地開展產品危害評價?！帮L險監測實驗的目的，是在對產品質量風險信息進行研究分析的基礎上，確定風險因子為監測目標，有針對性地制訂產品質量安全風險監測方案，再現或模擬產品可預期的合理使用過程（包括可預見的合理濫用），觀測并記錄實驗過程中可能導致安全風險的現象和相關數據，為科學準確評估產品質量安全風險提供客觀證據?！睆埡ｌ咏ㄗh，實驗設計可以考慮以下內容：一是產品質量安全風險觸發的三要素，包括產品因素、環境因素和人為因素。危害的發生，往往是多要素綜合作用的結果。二是產品質量安全風險實驗設計輸入因素，包括產品缺陷造成的風險因子，風險因子可能來自產品設計、制造、儲運的各個環節；使用者的行為特點，不同年齡段的人群會有其特定的行為特點，或行為限制。設計實驗時要充分考慮使用對象的行為特點，尤其需要關注的是低齡兒童、老年人和殘疾人等有行為限制人群的行為特點；與產品的接觸方式，同一種產品，不同年齡段使用者與產品的接觸方式（接觸習慣）也會有所不同；產品可預期的使用，甚至是“超預期”的使用（合理濫用），如兒童啃噬仿真食物等；儲運或使用過程中，環境變化對產品安全可能造成的不良影響，包括高溫、低溫、濕熱等氣候變化對產品安全的影響，以及氣壓變化、機械應力改變可能帶來的安全問題；是否有可實現的檢測技術。

創新管控機制是方向

風險處置不落到實處，風險監控工作就是不完整的。梅建華介紹，在產品質量安全風險監控工作中，要形成及時、有力、長效的風險處置機制，需要做到四個方面：一是發布風險預警?；陲L險評估結果，及時向社會發布風險警示，提醒消費者注意產品存在的質量安全風險和潛在危害，增強安全消費意識。針對不同內容、特征的風險，探索不同的風險預警方式，提高風險預警的針對性、有效性。注重發揮專家在風險預警中的引導作用，增強風險預警的權威性和影響力。二是開展風險通報。對于企業存在的產品質量安全風險，通過發放告知書、約談等方式，督促企業及時采取改正措施，消除或降低風險，并報告改正結果。對于行業性產品質量安全風險，及時通報行業主管部門和行業協會，促進完善行業管理制度，加強行業規范和自律。對于區域性產品質量安全風險，及時通報地方政府，推動開展區域質量整治，提升區域質量安全水平。三是加強監管聯動。對已被識別和確認的產品質量安全風險進行梳理，區別情況，及時反饋，分類處理。對涉及生產許可、強制性認證的，加大準入把關力度。對普遍存在的不符合安全標準要求的，組織開展監督抽查。對涉嫌違法的，及時進行執法查處。對存在嚴重危及人體健康和人身財產安全缺陷的，督促企業進行召回。對涉及標準問題的，及時反饋給標準化管理部門，推動完善標準體系。對涉及其他部門的，及時進行會商，共同研究提出風險防控措施。四是促進風險交流。建立全國統一的國內產品質量安全風險通報預警系統，加強總局與地方質監部門、地方質監部門彼此之間的風險交流，實現對風險的快速反應和處置，避免發生系統性、區域性、行業性質量安全問題。推進風險交流工作的常態化，不斷擴大交流范圍。

浙江義烏市市場監管局總工程師龐晨瑩告訴記者，為提高產品質量安全風險監控工作的針對性和有效性，該局成立了產（商）品質量安全風險監控管理工作領導小組，并建立了信息通報制度，要求小商品城分局、各基層所和產品（商品）質量監督檢驗研究院將舉報投訴、生產許可、注冊備案、監督抽查、檢驗檢測等日常工作中發現的風險信息報送至小組，該小組對信息進行整理分類、分析研究，依據風險等級采取應急、預警、通報、整治、督辦等處置措施。同時，不定期向各基層所通報產品質量安全風險監控信息，并給出處理意見，實現質量監管工作的關口前移。

近年來，北京市質監局會定期發布《產品質量安全風險監控工作報告》，內容包括產品存在或可能存在質量安全風險、產品質量安全風險涉及的相關法律法規及標準、產品質量安全風險預防提示、風險處置情況等，在及時向社會公布產品質量安全風險信息同時，提示、指導相關主體進行風險控制。據吳憲介紹，該局根據風險評估確定的產品質量安全風險等級提出處置意見，主要包括向有關部門及公眾通報或公布產品質量安全風險信息；向上級部門報告產品質量安全風險信息；將產品質量安全風險信息告知相關企業；對企業實施監督檢查，需要對產品進行檢驗或采取強制措施的，依照有關規定執行；對監督抽查中發現的產品質量安全風險信息結合后處理工作一并執行；監督企業開展產品質量安全風險處置；對違反產品質量法律法規的行為依法處理等。最終形成《產品質量安全風險處置工作通知書》和《產品質量安全風險信息告知單》，分別轉發區縣局和企業，開展風險處置工作，并對處置效果進行評估。截至目前，該局已對306條產品質量安全風險信息開展了風險評估及處置工作，涉及產品主要為家具、兒童服裝、成人服裝、床上及家居用品、家用電器、電信終端設備、涂料等。吳憲表示：“產品質量安全風險監控是一項較新的工作，在工作制度、工作方式等方面還需要不斷探索、完善。我們將努力建立健全政府統一領導，企業主體、政府部門相互協作，社會組織、消費者、新聞媒體廣泛參與的產品質量安全社會共治體系，維護消費者安全。”

“產品質量安全風險監控工作的展開，讓質監部門產品質量安全監管模式由‘事發后處置’、‘事后監督’，向‘事前預防’、‘事中監控’轉變的同時，也喚起了生產企業、消費者對產品質量安全潛在風險的關注。”據周益添介紹，上海市質監局對發現的風險信息均通過法人約談等形式告知企業，并向企業所在地的質監部門進行移送或告知，向質檢總局報送存在風險的項目，推動相關產品標準的制修訂。針對在風險監測中發現的行業性產品質量安全風險，該局充分發揮社會組織和行業協會的作用，召開由企業、行業協會、檢驗機構等一起參與的質量分析會，促進行業完善管理要求，加強行業規范自律，提升行業整體質量安全水平。據了解，在風險監測的影響下，有關部門已經啟動移動電源、空氣凈化器、普通口罩等國家標準的制修訂，為進一步完善標準、幫助行業健康發展、推動企業轉型升級起到了積極的作用。

“就產品質量監管而言，不知道風險在哪，是最大的風險，不能及時處置風險，是最危險的風險。我們現有的風險警示、風險告知、風險會商、標準制修訂反饋等措施，在防范處置風險方面起到了積極的作用，但也存在不足。全系統要不斷完善、規范已有的處置措施，同時積極探索一批新的、力度較大的處置手段，并嘗試與召回、執法檢查等銜接，切實強化處置工作?！睆埱邩s指出，制度建設是實現風險監控工作常態化長效化的根本保障。作為新生事物，風險監控工作尤其要注重制度建設，主要應從三個層面入手：“一是從法律層面，積極參與消費品安全立法。針對消費品安全單獨立法是很多國家的慣例。目前，質檢總局已經啟動《消費品安全法》立法研究工作。在現有的大綱草案中，風險監控制度是作為一項基礎性制度來安排的。《消費品安全法》出臺后，將為風險監控工作提供最為直接的上位法依據。二是從部門規章層面，加快制定出臺風險監控工作管理辦法。規章是對法律法規的細化，也是依法行政的重要依據。《消費品安全法》立法程序較多、耗時較長，出臺有待時日。在此情況下，可以依據《產品質量法》、《消費者權益保護法》等法律有關條款規定，研究制定風險監控工作管理辦法，以部門規章形式出臺，既解決短期法制需求，也為后續消費品安全立法提供更多經驗借鑒。三是從工作制度層面，抓緊制定風險監控各個環節工作規定。制定工作規定，主要是為了解決操作規范問題，加強統籌協調，實現有序發展?？偩忠呀浽诮衲昴瓿鯁舆@項工作，組織起草了風險信息管理、風險監測、風險處置、風險評估等四個工作規定，并將思路相對成熟的前三個工作規定印發各省局征求意見。”據了解，今年有望出臺這四個工作規定，為制定風險監控管理辦法打好基礎。

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我國產品質量安全風險監控工作大事記

2008年，在國務院印發的質檢總局“三定”方案中，新增了產品質量安全風險監控職能，并明確由產品質量監督司承擔該項工作。

2009年，產品質量監督司新設職能處室，首次提出風險監控科研項目立項建議。

2010年，選擇社會關注度較高、消費者反映問題較多的消費品，試點實施重點工業產品質量安全風險監測工作。

2 0 1 1年，質檢總局產品質量安全風險監測中心掛牌成立，風險監控科研項目順利通過“十二五”國家科技支撐計劃立項。

2012年，質檢總局成立產品質量安全風險監測工作領導小組，全國產品質量安全風險監測協作網正式啟動，風險監測工作機制初步建立。

2013年，基本建成并運轉風險信息采集體系，實現風險監測常態化，風險處置環節取得突破。

2014年，出臺《質檢總局關于加強產品質量安全風險監控工作的指導意見》，陸續發布多種產品質量安全風險警示。