了解變化 跟上變化
——從新版《行政訴訟法》和相關司法解釋解讀質監行政復議工作

■文/赫成剛

了解變化 跟上變化
——從新版《行政訴訟法》和相關司法解釋解讀質監行政復議工作

■文/赫成剛

為切實發揮行政訴訟對行政機關的監督職能，為依法行政真正助力，黨的十八屆四中全會閉幕之后率先對《行政訴訟法》做了修改。同時，為了將新修改的《行政訴訟法》落到實處，最高人民法院于2015 年4月20日出臺了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。上述兩個立法件一并于2015年5月1日施行。這在中國行政訴訟史乃至法制史上是絕無僅有的。這兩個立法件施行一個多月了，其中可圈可點的亮點很多，限于篇幅需要，僅圍繞行政復議在行政訴訟中的一些制度設計進行解讀，以期對法治質監有所裨益。

被告認定

舊《行政訴訟法》規定“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！毙碌摹缎姓V訟法》在突出行政審判對行政管理司法監督職能的同時，針對行政復議過程中行政機關礙于上下級關系或者復議機關規避充當行政訴訟被告風險、行政復議案件維持率居高不下的局面，從管理經濟原則充分發揮行政復議在解決行政爭議中的作用出發，新的《行政訴訟法》明確規定“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告?！睘榱硕酱傩姓妥h機關依照法定期限作出決定，還規定“復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告?！?/p>

與此相對應，《解釋》第六條指出，所謂“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。所謂“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。針對復議機關決定維持原行政行為的行政訴訟，《解釋》在堅持作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告的前提下進一步明確：原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。

級別管轄

《解釋》第八條規定，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。當然，對復議機關改變了原行政行為的處理結果的，也可適用新的《行政訴訟法》“經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄”的規定，以確定相應的級別管轄和地域管轄的法院。

合法性審查

《解釋》第九條規定：“復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性?！毖酝庵猓瑢妥h機關撤銷被復議機關行政行為或責令其重新作出行為的改變原行政行為的情形，由于復議機關意思表示的介入，應對其復議行為進行實質和程序兩方面的合法性審查。

舉證責任的承擔

舉證責任的分配直接關系到行政訴訟的進程和審判結果。由于在維持原行政行為的情形下，新的《行政訴訟法》確立了復議機關與被復議機關共同被告的制度，從而產生了舉證責任分配的問題。為此，《解釋》第九條第二款指出：“作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任?！碑斎?，基于復議機關對行政管理的宏觀性、法律政策把握的準確性，除對復議的申請、受理、管轄、被復議機關的認定、復議決定的作出以及相關期限的遵守等復議程序的合法性承擔舉證責任外，也可對原行政行為合法性承擔舉證責任或起碼承擔輔助義務。

判 決

由于新的《行政訴訟法》對經過復議的行政訴訟，針對不同情形的判決沒有專門作出規定，《解釋》為此作了明確，即：“人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。”并針對以下三種情形作了具體規定：人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為；人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷復議決定；原行政行為合法、復議決定違反法定程序的，應當判決確認復議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。

賠 償

有違法侵害就要有賠償。經過復議的行政訴訟由于復議機關和被復議機關的雙重介入，如果法院最終判定相關行政行為無效或被撤銷以及確認違法，而給原告造成損失的，便產生了賠償責任的劃分。《解釋》第十條第五款規定：“原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因復議程序違法給原告造成損失的，由復議機關承擔賠償責任。”

為了克服包括行政賠償在內的執行難的問題，新的《行政訴訟法》規定，對已經生效的法院的判決、裁定、調解書，行政機關在規定期限內不履行的，從期滿之日起，法院可采取以下措施：對該行政機關負責人按日處50元至100元的罰款；將行政機關拒絕履行的情況予以公告；向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，應根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

除此之外，新的《行政訴訟法》和《解釋》當中針對被訴行政行為不再限定于具體行政行為、行政不作為也可作為行政訴訟的標的、行政機關的正職或者副職負責人應當出庭應訴、行政協議“軟管理”行政行為的界定以及對規范性文件附帶審查等新的制度設計，由于適用于所有的行政訴訟，不是針對經復議的行政訴訟的特別要求，不再贅述。

河北省質量技術監督局）