宋碧琪倡設(shè)立法五年規(guī)劃

宋碧琪表示，從過去一個(gè)會(huì)期整體情況可以看到，立法規(guī)劃得不到有效落實(shí)、法案無序進(jìn)場等問題仍然十分突出，認(rèn)為澳門的法制滯後，是日積月累形成的問題，需要長遠(yuǎn)規(guī)劃解決。為此，他們建議行政當(dāng)局設(shè)立立法的中長遠(yuǎn)期規(guī)劃，做到“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長遠(yuǎn)有綱要”，並將立法工作成效與績效管理制度相結(jié)合。宋碧琪並透露，由九名議員共同連署提案的“租賃法”已提案，待獲行政長官書面同意後，料下個(gè)會(huì)期伊始就可獲立法會(huì)安排審議。以下是宋碧琪議員講話全文：

一、“租務(wù)法案”擬就

已入立法會(huì)

如果大家記得，上一個(gè)會(huì)期總結(jié)時(shí)，我們?cè)?jīng)表示將針對(duì)目前本澳租賃市場長期存在的一些問題，希望行使基本法賦予議員的提案權(quán)，透過向立法會(huì)提交法案，從法律層面解決。在過去的一段時(shí)間，圍繞這一工作，我們組織了相關(guān)的研討、調(diào)查、諮詢等，其中包括與澳門房地產(chǎn)聯(lián)合商會(huì)組織研討會(huì)，邀請(qǐng)本澳學(xué)者進(jìn)行相關(guān)的問卷調(diào)查，與資深法律專業(yè)人士進(jìn)行深入的探討以及充分聽取各方面的意見和建議，在等等充分的準(zhǔn)備基礎(chǔ)上，目前已擬成草案文本，由唐曉晴、歐安利、吳國昌、高天賜、何潤生、鄭安庭、陳明金、關(guān)翠杏以及本人共同連署提案。

首先，在這邊，我都向大家簡單介紹一下該法案的情況，法案初步的名稱為“修改《民法典租賃法律制度》”，修改的範(fàn)圍主要在《民法典》裡有關(guān)租賃方面的規(guī)定，希望完善租賃制度，使其符合社會(huì)發(fā)展的需要，更有效解決都市房地產(chǎn)租賃糾紛，令居民安居樂業(yè)。草案文本主要有四個(gè)方面的內(nèi)容，包括：引入仲裁機(jī)制，希望有效解決租賃爭議；設(shè)立租金調(diào)整法定機(jī)制，以確保租金調(diào)整的合理性；強(qiáng)化租賃合同訂立方式，以改善住宿亂象；增加對(duì)商用及從事自由職業(yè)之不動(dòng)產(chǎn)租賃的承租人保障。

根據(jù)《基本法》規(guī)定，議員提出涉及政府政策的法案，需得到行政長官的書面同意。法案文本已在兩個(gè)月前（今年6月15日）遞交立法會(huì)，現(xiàn)正等候行政長官的書面同意。

二、法案提交無序

立法規(guī)劃無果

過去一個(gè)會(huì)期，政府共向立法會(huì)提交了14項(xiàng)法案，涉及勞動(dòng)權(quán)益保障、動(dòng)物保護(hù)、高等教育、打擊家暴等方面，但計(jì)劃內(nèi)的法案只有3項(xiàng)。另外，完成立法的也共有14項(xiàng)，其中有5項(xiàng)屬於上一會(huì)期的提案。總體來說，政府提交法案時(shí)間滯後、時(shí)快時(shí)慢、頭少尾多（注：會(huì)期開始前少、會(huì)期尾聲多）等一些老問題仍然未有明顯改善，立法規(guī)劃得不到有效落實(shí)，法案無序進(jìn)場，這種情況下，立法會(huì)則要麼處於“等米下鍋”的半開工狀態(tài)，要麼處於超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的趕工狀態(tài)，特別是一到會(huì)期尾聲，大量法案紛紛趕“末班車”，令立法會(huì)及社會(huì)難以充足及有序去思考和討論。

特區(qū)政府於2011年的施政報(bào)告中首次提出訂定立法計(jì)劃，無論是過去一個(gè)會(huì)期，或者回顧這幾年立法規(guī)劃的落實(shí)情況，效果差強(qiáng)人意，2011年列於立法計(jì)劃的總共有15項(xiàng)，2012年減少為13項(xiàng)，去年減少到只有7項(xiàng)，今年也只有6項(xiàng)，每年立法計(jì)劃的法案數(shù)量越來越少，但當(dāng)中不少法案仍然未能按規(guī)劃完成，如列於2011年度立法計(jì)劃的《都市建築法律制度》；2012年度立法計(jì)劃的《規(guī)範(fàn)旅行業(yè)務(wù)及技術(shù)主管、導(dǎo)遊及接送員職業(yè)的法規(guī)》、修訂《教育暨青年局教學(xué)人員通則》、《防火安全規(guī)章》；2014年度的《非強(qiáng)制性中央公積金制度》，至今仍未提交。

三、法案質(zhì)量欠奉

諮詢不到位 拖延立法進(jìn)程

另外，政府立法技術(shù)質(zhì)量仍有待加強(qiáng)，如剛獲立法會(huì)細(xì)則性討論通過的《物業(yè)管理業(yè)務(wù)的清潔及保安僱員的最低工資》法案，對(duì)於同是物管及清潔，卻將自僱的商廈、工廈排除在外，雖然當(dāng)局解釋立法取向問題，但卻有違法律講求嚴(yán)謹(jǐn)性及公平原則，難以令人信服。同時(shí)，該法案明年1月1日生效，在只有不到半年的時(shí)間，相關(guān)的配套法律，如“分層物業(yè)共同部分管理制度”、“物業(yè)管理法律制度”等卻還未進(jìn)入立法程式，令人擔(dān)憂屆時(shí)能否配合得到。

還有的就是部分法案在未有充分諮詢下就推出，到了立法會(huì)還要再諮詢，影響立法進(jìn)度。例如，上個(gè)月提交立法會(huì)的《修改第5/2011號(hào)法律〈預(yù)防及控制吸煙制度〉》法案，在社會(huì)未有充分共識(shí)及本澳博彩業(yè)面臨特殊的情況下推出，引來社會(huì)好多不同的意見，雖然整體的立法取向無問題，可以獲得一般性通過，但到小組會(huì)討論，因要充分吸納民意及平衡各方面的意見，負(fù)責(zé)審議的常設(shè)委員會(huì)又要進(jìn)行長時(shí)間的公開諮詢、討論，拖延立法進(jìn)程。

四、立法修法消極不作為

民生問題難解

我們注意到，現(xiàn)時(shí)不少情況，特別是一些民生問題出現(xiàn)而政府不能有效解決時(shí)，常常是一方面推諉稱法律問題，但另一方面對(duì)於相關(guān)的立法或是修法，又是消極對(duì)待，長時(shí)間拖延，居民百般催促，立法就動(dòng)一下不動(dòng)一下，修法就改一些不改一些，致問題陷入無解之中。

其中最明顯的例子，就是樓宇滲漏水問題，社會(huì)已有共識(shí)，當(dāng)中包括入屋難等問題難解，歸根究底是法律及司法制度滯後，當(dāng)局亦承認(rèn)需修法解決。對(duì)此，不少意見認(rèn)為可透過修改《民法典》分層所有權(quán)制度，引入公權(quán)力直接介入處理滲漏水入屋難問題，又或以行政手段處理不肯履責(zé)的業(yè)主。社會(huì)已經(jīng)給出了具體意見，但當(dāng)局的修法工作卻是一拖再拖，未能急市民之所急，樓宇滲漏無法解決個(gè)案越積越多，加劇民怨。

又例如，修車、廢車場缺乏監(jiān)管，衍生出環(huán)境衛(wèi)生及安全問題，有礙城市景觀，但當(dāng)局草擬了十多年的《機(jī)動(dòng)車輛修車工場的運(yùn)作和發(fā)出準(zhǔn)照規(guī)章》，始終不能出臺(tái)，回覆議員的質(zhì)詢時(shí)總是稱，需要進(jìn)行多次立法分析、研究工作。社會(huì)不明白，十年時(shí)間，政府做了些什麼？有關(guān)的立法難度在哪裡？為何長時(shí)間處於反復(fù)的研究、諮詢中？

另外，涉及“非法旅館”的《禁止提供非法住宿》法案，種種現(xiàn)象及結(jié)果顯示，現(xiàn)時(shí)行政處罰難以有效打擊“非法旅館”的經(jīng)營者，社會(huì)強(qiáng)烈要求修法加強(qiáng)罰則打擊違法者，特別是考慮刑事化。但法務(wù)部門在未進(jìn)行公眾諮詢前，就公開假定刑事化未必奏效。反觀香港，因認(rèn)定非法旅館涉及防火和人命問題，將其定位為重大事件，採取行政罰款與刑事化並存的策略，在比較大的法律阻嚇力下，效果比較明顯。既然鄰埠已經(jīng)有較好的經(jīng)驗(yàn)示範(fàn)，當(dāng)局應(yīng)該結(jié)合本澳的情況進(jìn)行論證、公開諮詢，而不是採取一種懈怠迴避的態(tài)度，又提不出其他有效的解決辦法。

澳門法律滯後是不爭的事實(shí)，但遺憾的是，年年講，年年如是，特別是隨著本澳社會(huì)的快速發(fā)展，面對(duì)新的發(fā)展情況，政府有關(guān)的立法修法工作始終跟不上，長期這樣持續(xù)下去，問題只會(huì)積累的越來越多，令立法修法的工作量堆積如山，成為阻礙澳門特區(qū)繼續(xù)向前發(fā)展的絆腳石。

五、完善立法規(guī)劃掛鈎績效管理

澳門的法制滯後，是日積月累形成的問題，需要長遠(yuǎn)規(guī)劃解決，做好立法規(guī)劃。而政府目前所謂的年度立法規(guī)劃，似乎只是純粹編制一個(gè)法案計(jì)劃表，未有相應(yīng)設(shè)立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)行落實(shí)機(jī)制和問責(zé)制度，難以談得上真正的規(guī)劃。

今年，特首的施政報(bào)告表示要在過去工作的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制定“建設(shè)世界旅遊休閒中心五年規(guī)劃”，並要求未來各範(fàn)疇的年度施政計(jì)劃必須以五年規(guī)劃為目標(biāo)，規(guī)劃執(zhí)行的成效將與績效管理制度結(jié)合。

對(duì)於本澳的立法工作，我等建議，當(dāng)局是否可在進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有每年立法計(jì)劃的基礎(chǔ)上，加設(shè)五年規(guī)劃，力求做到“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長遠(yuǎn)有綱要”，並將立法工作成效與績效管理制度相結(jié)合。在具體的執(zhí)行中，法律改革及國際法事務(wù)局應(yīng)該充分切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，設(shè)立嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制，完善立法程式，把每年立法任務(wù)具體化，提高立法品質(zhì)，改進(jìn)立法技術(shù)，從制度上程式上消除部門立法的弊端。當(dāng)出現(xiàn)需要變更或者調(diào)整立法規(guī)劃時(shí)，無論是新增立案，還是減少、延遲，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行立法規(guī)劃的論證和審批程式，並設(shè)立與績效管理掛鉤的處罰機(jī)制，對(duì)於未能執(zhí)行到位的應(yīng)該有相應(yīng)的問責(zé)。

另一方面，就立法規(guī)劃的制訂，政府應(yīng)該加強(qiáng)和立法會(huì)的溝通，考慮是否可以共同協(xié)商制定立法規(guī)劃。過去以往，政府對(duì)哪些法律的輕重緩急、如何進(jìn)行修改完善等，鮮少事先徵詢立法會(huì)的意見和建議。對(duì)此，前立法會(huì)主席曹其真就曾建議，希望政府同立法會(huì)共同制定合理可行的立法規(guī)劃，以此有效避免過往政府單方面制定立法規(guī)劃給立法會(huì)的立法工作所造成的被動(dòng)，並能結(jié)合立法會(huì)瞭解和熟悉社會(huì)民意，以及審議法案方面的技術(shù)專長，使整個(gè)立法程序從早期的準(zhǔn)備、草擬以至法案的提出、審議至最終公佈整個(gè)流程和諧順暢。可惜的是，政府一直未能接納相關(guān)建議。