淺談對(duì)政府支持是慈善事業(yè)發(fā)展關(guān)鍵的理解

呂娜

慈善公益事業(yè)的發(fā)達(dá)程度是一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)之一。我國(guó)慈善事業(yè)作為社會(huì)公益事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，與政府的角色定位與功能發(fā)揮密切相關(guān)，發(fā)展慈善事業(yè)是政府義不容辭的責(zé)任，而政府推動(dòng)又是發(fā)展慈善事業(yè)必不可少的重要支撐。可以說，在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，政府在其中扮演了慈善組織的管理者、慈善政策的供給者、慈善資金的提供者等角色， 對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。黨的十八大報(bào)告在“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”中明確指出要支持發(fā)展慈善事業(yè)。當(dāng)前，我們認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的精神，就要科學(xué)界定政府在推進(jìn)慈善事業(yè)中的角色定位，明確政府職責(zé)，堅(jiān)持政府推動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府職能，通過扎實(shí)有效的工作，積極探索和完善具有中國(guó)特色的慈善事業(yè)的新路途。

一、推進(jìn)慈善事業(yè)是政府義不容辭的職責(zé)

堅(jiān)持政府支持，既是慈善事業(yè)發(fā)展的一條重要原則，也是一切慈善工作取得良好業(yè)績(jī)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。慈善事業(yè)的發(fā)展受多種因素的影響，主要有政治因素、道德因素、宗教因素、經(jīng)濟(jì)因素，其中作為政治因素的象征符號(hào)——政府是政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中代表，是社會(huì)資源的最大擁有者和分配者，對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的影響作用最直接、最明顯、最有效。

（一）世界環(huán)境為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展注入了不竭的動(dòng)力。縱觀世界，20世紀(jì)末，在稱為第一部門的政府組織和稱為第二部門的企業(yè)組織之外，非營(yíng)利的社會(huì)組織興起并蓬勃發(fā)展，形成了相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)部門，被稱為第三部門。大力發(fā)展第三部門已經(jīng)成為一種世界性潮流。這對(duì)于迅速融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的中國(guó)而言，必然地要受到這種潮流的影響，許多跨國(guó)公司與國(guó)際的慈善組織亦會(huì)更多的將其參與、組織慈善項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)做法帶入中國(guó)。因此，國(guó)際大環(huán)境既為中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了值得仿效的榜樣，也會(huì)為中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展帶來直接的推動(dòng)力，我們必須審時(shí)度勢(shì)，不失時(shí)機(jī)地把中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展融入世界第三部門發(fā)展的潮流之中。

（二）國(guó)內(nèi)環(huán)境為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了極好的機(jī)遇。從國(guó)內(nèi)范圍看，日益深化的公共行政改革，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件。現(xiàn)階段，中國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程之中。第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求盡快確立“小政府、大社會(huì)”的格局，中國(guó)社會(huì)保障制度的改革亦改變了過去由政府與企業(yè)包辦各種福利救濟(jì)的傳統(tǒng)，許多以往由政府或企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)需要由各種社會(huì)團(tuán)體來承擔(dān)；第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在創(chuàng)造效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，亦造成了收入分配差距并增加了個(gè)人的生活風(fēng)險(xiǎn)，改革開放30多年來出現(xiàn)的貧富差別擴(kuò)大化趨勢(shì)以及人口老齡化趨勢(shì)、家庭保障功能弱化趨勢(shì)等，均表明有必要在政府與企業(yè)之外，建立和發(fā)展慈善公益系統(tǒng)來幫助消化相關(guān)社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。可見，政府職能轉(zhuǎn)換需要發(fā)展慈善事業(yè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要慈善事業(yè)，社會(huì)發(fā)展需要慈善事業(yè)，這正是慈善事業(yè)存在和發(fā)展的客觀社會(huì)基礎(chǔ)——社會(huì)需要，也是慈善事業(yè)面臨大發(fā)展的極好機(jī)遇。

（三）社會(huì)需要為政府支持慈善事業(yè)發(fā)展提出了很高的要求。從更深層次的意義來理解，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最終目的是達(dá)到共同富裕，人民政府更應(yīng)該承擔(dān)起扶貧濟(jì)弱的責(zé)任，如果在全面深化改革中漠視弱視群體利益，其帶來的負(fù)面影響是難以估量的。其一，漠視弱勢(shì)群體利益勢(shì)必會(huì)削弱中國(guó)共產(chǎn)黨道德執(zhí)政基礎(chǔ)。能否確保中國(guó)民眾特別是中國(guó)社會(huì)主體階層的根本利益，能否使中國(guó)民眾的基本生活水平不斷地得以提高，是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史時(shí)期能否繼續(xù)保持其執(zhí)政地位的基礎(chǔ)和關(guān)鍵因素。其二，漠視弱勢(shì)群體利益勢(shì)必會(huì)抵消經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。對(duì)于弱勢(shì)群體而言，他們?nèi)狈Y金、技術(shù)、權(quán)力、能力和社會(huì)關(guān)系，于是在資源的生產(chǎn)和分配中處于相對(duì)不利的地位，在社會(huì)財(cái)富中所占份額相對(duì)較少，在政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活中的影響力相對(duì)較低，在激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，并且僅僅靠自己的力量難以擺脫劣勢(shì)地位。這些會(huì)使得弱勢(shì)群體覺得“共同富裕”的目標(biāo)虛無縹緲或遙遙無期，覺得自己是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者，對(duì)生活失去信心，更談不上加強(qiáng)他們參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力了。因此，漠視弱勢(shì)群體利益會(huì)使健全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力減緩。其三，漠視弱勢(shì)群體利益勢(shì)必會(huì)挫傷中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)因，而弱勢(shì)群體在中國(guó)社會(huì)中占有相當(dāng)大的比例，他們的即期消費(fèi)欲望被嚴(yán)重壓抑，會(huì)導(dǎo)致民間投資嚴(yán)重不足，一定程度上必然導(dǎo)致社會(huì)內(nèi)需不足，消費(fèi)欲求萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致相對(duì)“生產(chǎn)過剩”，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。最后，漠視弱勢(shì)群體利益勢(shì)必會(huì)危及中國(guó)社會(huì)的和諧發(fā)展和安全運(yùn)行。漠視弱勢(shì)群體的利益必然會(huì)使各個(gè)社會(huì)群體之間在利益增進(jìn)方面向相反方向而不是同一方向進(jìn)展，即強(qiáng)勢(shì)群體的利益增進(jìn)同弱勢(shì)群體的基本生活改善是脫節(jié)的，而不是同步化。如果任其擴(kuò)大，就會(huì)造成多方面的嚴(yán)重后果，直接影響到社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)安全運(yùn)行的道德機(jī)制就會(huì)遭到破壞。因此，新形勢(shì)下明確政府職責(zé)，關(guān)注慈善事業(yè)，不僅必要，而且緊迫。

二、慈善事業(yè)發(fā)展過程中政府支持存在的問題

近年來，我國(guó)政府高度重視慈善事業(yè)，對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用，然而，較之發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)成熟完善的慈善事業(yè)體系與發(fā)展機(jī)制，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展尚面臨著諸多發(fā)展困境。

（一）政府對(duì)慈善組織準(zhǔn)入要求較高，內(nèi)部監(jiān)管體制不協(xié)調(diào)。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，現(xiàn)階段我國(guó)各類慈善組織采取的是雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)及以上民政部門，而業(yè)務(wù)主管單位是對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)進(jìn)行直接指導(dǎo)和日常管理的政府機(jī)構(gòu)。政府對(duì)慈善組織的這種嚴(yán)格的雙重管理體制提高了準(zhǔn)入門檻，限制了慈善組織成立的合法性。因?yàn)橐环矫孀?cè)登記必須先找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，會(huì)導(dǎo)致一些現(xiàn)存的慈善組織因?yàn)檎也坏胶线m的業(yè)務(wù)主管單位而無法通過社團(tuán)注冊(cè)；另一方面是資金和人數(shù)的門檻，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在資金和人數(shù)上都有嚴(yán)格的規(guī)定，特別是2004年國(guó)務(wù)院《基金會(huì)管理?xiàng)l例》發(fā)布后，進(jìn)一步提高了對(duì)注冊(cè)資金的要求，這在實(shí)際上排除了大量發(fā)起資金量比較小的慈善組織注冊(cè)登記的可能，使得一些慈善組織只能在政府監(jiān)督體制之外尋求生存和發(fā)展之道，不利于慈善組織的健康發(fā)展。

（二）政府對(duì)慈善的宣傳力度有待加強(qiáng)。加大宣傳力度，普及和提升公民慈善理念，是發(fā)展慈善事業(yè)的基本動(dòng)力。慈善事業(yè)最具魅力的地方在于它深刻地體現(xiàn)出人類文明的精神追求和高尚境界。但應(yīng)該看到，目前公民的慈善意識(shí)還不是很強(qiáng)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到普及的程度，慈善文化與企業(yè)文化、社區(qū)文化的結(jié)合也還做得不夠，像廣播、電視、報(bào)刊等媒體對(duì)慈善的宣傳力度較小。在宣傳的技巧上，僅僅依靠政府文件、民間倡議、公益晚會(huì)、設(shè)立募捐箱等幾種手段進(jìn)行宣傳，其影響力和影響范圍相對(duì)有限，不能有效激發(fā)廣大社會(huì)群體對(duì)慈善事業(yè)的關(guān)注。

（三）政府長(zhǎng)期主導(dǎo)慈善，導(dǎo)致慈善組織缺乏自治性。所有慈善組織都必須有上級(jí)主管單位，而那些主管單位，大多是政府部門。上級(jí)主管單位擁有干涉慈善組織的權(quán)利，其中包括負(fù)責(zé)人的推薦、任免，較大規(guī)模慈善組織的理事會(huì)通常是由政府官員主導(dǎo)的。這種格局導(dǎo)致慈善組織具有了“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)。慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員直接來自政府部門，他們以一種與政府相類似的思維方式在運(yùn)作。這種特殊背景使得慈善組織本身很難完全擺脫業(yè)務(wù)主管單位的影響，由管理變成控制，從而削弱了慈善組織的自治性。一些慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)或直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣或任命，或者由慈善組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。慈善組織人員構(gòu)成還缺少專業(yè)人士和大量的志愿者。從微觀的角度分析，一個(gè)慈善組織是否具有生命力，取決于其效率和社會(huì)公信度，而慈善組織能力建設(shè)又是慈善組織效率、效益和社會(huì)公信度的直接決定因素。然而，不可否認(rèn)，目前我們的慈善組織內(nèi)部管理行政色彩濃厚，很難形成良好的管理體制和吸引人才參與的現(xiàn)代機(jī)制，也難以培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的管理隊(duì)伍，最終影響慈善組織及慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

（四）政府對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的政策法規(guī)不健全，影響其公信力。目前，我國(guó)尚無專門規(guī)范慈善組織實(shí)體內(nèi)容的法規(guī)條款或行政文件，如慈善組織制度、財(cái)務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域，募捐善款、救助項(xiàng)目開發(fā)等方面都缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。一些慈善組織仍帶有某些自由發(fā)展或過分依附政府的傾向，很多慈善組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)并不完善，甚至有些慈善組織形同虛設(shè)或成“準(zhǔn)政府”，難以發(fā)揮慈善組織特有的社會(huì)功能。從目前的情況看，慈善組織的賬目基本上是不對(duì)外公開的，除政府官員外，一些企業(yè)家或知名人士盡管名列理事會(huì)成員名單之中，但他們多為社會(huì)上的大忙人，同時(shí)信息又不夠?qū)ΨQ，于是，便無法發(fā)揮相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督作用。現(xiàn)在雖然有些慈善組織會(huì)在一定時(shí)段對(duì)慈善款物加以公布，但大多都是簡(jiǎn)單的數(shù)量羅列。而對(duì)相關(guān)善款款項(xiàng)到底流向哪些地方、辦了哪些具體項(xiàng)目，其中的成本是多少，是否符合使用善款經(jīng)濟(jì)、必要的社會(huì)原則等方面缺乏詳細(xì)的公布和分析，難以讓社會(huì)公眾完全滿意和信服。這些都會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)家慈善愛心被捐助信息的不透明所減弱，或者有的企業(yè)家更愿意繞開慈善組織而選擇向受助對(duì)象直接捐助。

三、改進(jìn)和完善我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展

的政府支持機(jī)制

慈善事業(yè)是非營(yíng)利、公益性的社會(huì)救助事業(yè)。因此，當(dāng)前政府改革的一項(xiàng)重要工作，就是政府職能要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的慈善工作相適應(yīng)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，進(jìn)行整體的系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)軌，從職權(quán)自定到職權(quán)法定，從部門行政到公共行政，從人治行政到依法行政，從包辦一切到一切權(quán)力“歸位”。通過政府職能轉(zhuǎn)變完善慈善事業(yè)，從而建立具有中國(guó)特色的現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展機(jī)制。

（一）適當(dāng)降低慈善組織準(zhǔn)入門檻，建立基層慈善組織。目前政府對(duì)慈善組織的雙重管理體制，強(qiáng)化了政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督，使慈善組織在登記注冊(cè)成為合法慈善組織之前，必須首先成為政府所屬的職能機(jī)構(gòu)和能夠控制的對(duì)象。但是，這類慈善組織只是政府選擇的結(jié)果，而不是社會(huì)或公眾選擇的結(jié)果。而且，只有那些與政府關(guān)系密切，且有一定規(guī)模的組織才能獲得登記。這種做法使得大量規(guī)模較大、出于社會(huì)需要而在社會(huì)底層自動(dòng)生成的慈善組織難以通過注冊(cè)登記納入政府的管理，就無法獲得合法地位。因此，有必要適當(dāng)降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻。例如，注冊(cè)登記時(shí)適當(dāng)放寬對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的限制，降低對(duì)資金和人數(shù)的要求等等。

（二）培育全社會(huì)的慈善意識(shí)，增強(qiáng)現(xiàn)代公民的社會(huì)責(zé)任感。在構(gòu)建和諧社會(huì)的新形勢(shì)下，進(jìn)一步加大慈善宣傳力度，不斷提高全社會(huì)成員對(duì)慈善觀念的認(rèn)識(shí)和了解，營(yíng)造全社會(huì)成員都來關(guān)心、參與慈善事業(yè)的氛圍，是慈善事業(yè)健康發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)慈善宣傳工作，強(qiáng)化民眾慈善意識(shí)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。我們各級(jí)慈善組織，要積極爭(zhēng)取黨政部門高度重視這項(xiàng)工作，把慈善宣傳提到慈善文化建設(shè)的高度，列入重要議事日程，精心策劃和部署。慈善文化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要納入精神文明建設(shè)和思想道德建設(shè)的規(guī)劃，組織、文化、出版、廣播、影視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等部門通力合作，有計(jì)劃地、全方位地開展多種形式的活動(dòng)，倡導(dǎo)慈心善舉，營(yíng)造慈善氛圍，推動(dòng)慈善理念傳播，促進(jìn)道德文明建設(shè)。要推動(dòng)慈善文化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校活動(dòng)，開展貼近群眾和喜聞樂見的各種專題宣傳活動(dòng)。學(xué)校要普及慈善教育，把慈善文化作為學(xué)校素質(zhì)教育內(nèi)容之一，培養(yǎng)青少年從小樹立愛心。要積極倡導(dǎo)企業(yè)公民理念，強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，提高企業(yè)參與慈善活動(dòng)、回報(bào)社會(huì)的自覺性。

（三）加快慈善事業(yè)法制建設(shè)步伐，建立慈善組織誠(chéng)信機(jī)制。目前，我國(guó)涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈(zèng)的法律法規(guī)主要有六部，分別是：《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《企業(yè)所得稅法》以及《個(gè)人所得稅條例實(shí)施細(xì)則》，但涉及慈善事業(yè)的內(nèi)容只能散見于上述法律、行政規(guī)章和政策性文件，尚無集中完備的專項(xiàng)法規(guī)。因此，整合完善現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，盡快制定統(tǒng)一完整的《慈善法》法規(guī)，建立完善慈善法律體系，是當(dāng)前政府及其部門一項(xiàng)非常迫切的任務(wù)。沒有健全的政策和法律體系作保障，慈善事業(yè)完全可能偏離軌道。類似郭美美式的人物和仁愛基金劣質(zhì)自行車等丑聞還會(huì)出來破壞慈善事業(yè)的發(fā)展，以慈善的名義，把慈善事業(yè)當(dāng)作撈取個(gè)人好處的搖錢樹。慈善組織提高公信力比慈善立法更能促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，因?yàn)榇壬萍业拇壬菩袨樽非蟮氖蔷裥枨螅@一特點(diǎn)使慈善行為極易受到對(duì)慈善組織主觀印象的影響，慈善組織內(nèi)部的廉潔與否，慈善組織成員的社會(huì)聲譽(yù)，會(huì)極大的影響慈善家的精神滿足程度，從而極大地影響慈善行為。因此，政府及其相關(guān)部門需要做的，是盡快完善監(jiān)管制度，加強(qiáng)慈善組織的內(nèi)部約束，促使慈善組織接受各單位、各部門和社會(huì)各界特別是捐助者的監(jiān)督，提高善款使用的透明度，構(gòu)筑慈善事業(yè)的誠(chéng)信基礎(chǔ)，督促我國(guó)的第三次分配事業(yè)在愛心和信任中向前發(fā)展。

（四）理順政府與慈善組織的關(guān)系，加大慈善組織自治能力。當(dāng)前我們慈善組織開展的經(jīng)常性或集中性捐贈(zèng)活動(dòng)，仍基本上由政府操辦。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府主辦慈善事業(yè)的情形必須改變。原因有兩點(diǎn)：第一，隨著政治體制改革的逐漸展開，“小政府，大社會(huì)”的格局也將成為必然趨勢(shì)；第二，政府主辦的慈善事業(yè)難免出現(xiàn)濃厚的行政強(qiáng)制色彩，缺乏慈善事業(yè)本該有的自愿性、獨(dú)立性和自發(fā)性。因此，慈善事業(yè)應(yīng)逐步過渡到由社會(huì)來主辦，也就是說由獨(dú)立的慈善組織來操辦，而由政府及其部門給予必要的宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。民政部李立國(guó)部長(zhǎng)曾明確表示，要踐行“人人可慈善”的理念，“民政部門將不再作為慈善主體，而要為慈善事業(yè)、民間慈善事業(yè)創(chuàng)造條件。要推動(dòng)民政部門主辦的慈善和救助、福利設(shè)施由民間組織和社區(qū)承辦，逐步實(shí)行管辦分離。”為此，政府應(yīng)積極推動(dòng)慈善組織的發(fā)展，加速慈善組織發(fā)展規(guī)劃，理順政府與慈善組織的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力對(duì)慈善事業(yè)的行為，給予慈善組織更大的生存和發(fā)展空間，保護(hù)公民和非營(yíng)利組織的權(quán)利，切實(shí)從根本上加大慈善組織的自治能力。

堅(jiān)持政府支持，既是當(dāng)代政府的職責(zé)，也是一切慈善工作取得良好業(yè)績(jī)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。因此，政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善支持機(jī)制，支持和鼓勵(lì)基層社區(qū)和民間從事慈善活動(dòng)，在法律和政策上給予引導(dǎo)和規(guī)范，并加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管，保證其健康發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)大背景和政府支持下，我們的慈善事業(yè)一定能取得更好更快的發(fā)展。