當(dāng)前政府監(jiān)管存在的問(wèn)題及其破解之道

袁維海

（安徽行政學(xué)院，安徽 合肥230059）

深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的一次自我革命，是加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求，是釋放改革紅利、完善市場(chǎng)秩序、增強(qiáng)企業(yè)活力、推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的重要抓手。在行政審批制度“放、管、服”的改革過(guò)程中，行政審批制度改革權(quán)責(zé)體系雖初步建立，但未能完善，在實(shí)踐中阻滯著我國(guó)行政審批制度改革的進(jìn)程。為此，本文在指出當(dāng)前政府監(jiān)管存在突出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合創(chuàng)新政府監(jiān)管與優(yōu)化政府服務(wù)的已有改革探索，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新監(jiān)管方式和完善監(jiān)管機(jī)制三方面提出了破解之道。

一、當(dāng)前政府監(jiān)管存在的突出問(wèn)題

（一）重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在

目前，我國(guó)的政府職能正在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府的建設(shè)速度日漸加快，但是，部分地方政府部門(mén)和工作人員法治觀念稍顯淡漠，重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題尚未得到根本解決，對(duì)其主體行政行為以及其他需要監(jiān)管的事項(xiàng)的合法性與規(guī)范性要求不夠。有的行政審批部門(mén)在如何辦理許可證和有關(guān)批文方面投入很多精力，對(duì)取得許可證的單位和個(gè)人是否嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)卻監(jiān)督不力、管理不嚴(yán)。除此之外，沒(méi)有設(shè)定權(quán)的省級(jí)行政機(jī)關(guān)為加強(qiáng)對(duì)具體事項(xiàng)的管理而出臺(tái)的規(guī)范性文件普遍規(guī)定審批時(shí)應(yīng)準(zhǔn)備各種資料，但準(zhǔn)入后對(duì)監(jiān)管的手段和方法卻規(guī)定得相對(duì)籠統(tǒng)，下級(jí)機(jī)關(guān)往往無(wú)法遵從。

（二）動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制尚未建立完善

一是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的頒布、修改、廢止、解釋和上級(jí)政府取消調(diào)整權(quán)力事項(xiàng)等情況，對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的機(jī)制尚未完全建立。二是按照推行網(wǎng)上辦事、優(yōu)化運(yùn)行流程、提高行政效率的要求，統(tǒng)一的政府權(quán)力清單和責(zé)任清單網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)不夠完善。三是對(duì)保留和下放的權(quán)力事項(xiàng)，還沒(méi)有建立規(guī)范高效的政府權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制。另外，對(duì)工商登記前置改后置審批事項(xiàng)，還沒(méi)有完全按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，建立完善的部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督管理體系。［1］導(dǎo)致行政審批改革過(guò)程中缺乏統(tǒng)一有效的制度規(guī)范、責(zé)任追究不到位，而且隨意審批、低效審批、權(quán)錢(qián)交易等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）制約和監(jiān)督機(jī)制尚不健全

一方面，我國(guó)雖然已經(jīng)建立行政效能投訴、行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)、行政審批電子監(jiān)察、行政效能評(píng)估等監(jiān)督制度，但是這些內(nèi)部監(jiān)督往往缺乏制約和強(qiáng)制性保障，人民群眾和新聞媒體所發(fā)揮的外部監(jiān)督作用尚不夠明顯。［2］行政監(jiān)察部門(mén)難以全方位地監(jiān)督行政服務(wù)運(yùn)作過(guò)程中的審批受理、現(xiàn)場(chǎng)核查、材料報(bào)送、決定和證書(shū)送達(dá)、樣品抽取及許可范圍等環(huán)節(jié)；另一方面，行政處罰裁量權(quán)細(xì)化、量化的行使基準(zhǔn)不夠明確和具體，法外增加審批條件、超時(shí)審批的問(wèn)題依然存在。而且，審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長(zhǎng)征”等亂象，以及被李克強(qiáng)總理斥之為“天大的笑話”的被要求證明“你媽是你媽”的現(xiàn)象也并不少見(jiàn)。在項(xiàng)目建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面，尚未建立科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制，且缺少相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定和必要的執(zhí)法監(jiān)管力量，審批事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管的范圍還十分有限、監(jiān)督力度不盡人意、監(jiān)督效果也不很理想。

（四）信息化平臺(tái)尚未完全構(gòu)建

一是網(wǎng)絡(luò)審批現(xiàn)狀欠佳。目前，網(wǎng)上行政審批的大數(shù)據(jù)融合平臺(tái)尚未形成，行政審批服務(wù)網(wǎng)站功能還比較單一，網(wǎng)上并聯(lián)審批和跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)審批還十分困難。此外，行政審批制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍處于起步階段，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)同步推進(jìn)的速度偏慢，權(quán)力清單、審批辦事信息公開(kāi)力度還不夠，一定程度上制約了政府的社會(huì)服務(wù)效率、協(xié)同管理水平和應(yīng)急響應(yīng)能力。不同部門(mén)各自為政，頻繁建設(shè)系統(tǒng)平臺(tái)，造成了較大的浪費(fèi)，這些情況的存在已經(jīng)成為阻礙信息化發(fā)展的瓶頸。二是信息壁壘尚未打破。行政審批制度改革難點(diǎn)在于打破各部門(mén)之間信息壁壘，當(dāng)前，各部門(mén)的審批系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享。不少審批事項(xiàng)監(jiān)管缺失，仍然存在多個(gè)部門(mén)互為前置、令申請(qǐng)人無(wú)所適從等情況，不同部門(mén)之間信息難以共享，這些情況不但增加了企業(yè)及群眾的辦事成本，而且在企業(yè)、群眾辦事過(guò)程中造成了極大不便。

二、創(chuàng)新政府監(jiān)管與優(yōu)化政府服務(wù)的路徑選擇

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行法治監(jiān)管

對(duì)我國(guó)不同層級(jí)的各部門(mén)及工作人員而言，行政權(quán)力清單制度工作是一項(xiàng)全新的工作，目前，在這一方面，從中央到地方都處于摸索、嘗試、探討階段。如何進(jìn)一步扎緊權(quán)力的“籠子”，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)管的制度化、法治化是一個(gè)深層次問(wèn)題。當(dāng)前，在簡(jiǎn)政放權(quán)后規(guī)范行政權(quán)力監(jiān)管提供制度保障上，一方面，應(yīng)及時(shí)修改補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)；另一方面，已經(jīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的事項(xiàng)方面，有必要抓緊清理和制定統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的監(jiān)管制度。凡需要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、程序，促進(jìn)依法用權(quán)；凡是不涉及國(guó)家秘密和國(guó)家安全的事項(xiàng)，各級(jí)政府應(yīng)把簡(jiǎn)政放權(quán)后的監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管措施、責(zé)任追究等問(wèn)題以制度化方式公之于眾，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管、規(guī)范政府行政行為。

為確保政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格、高效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，安徽省人民政府在全國(guó)率先出臺(tái)了《安徽省政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》（皖政〔2015〕69號(hào)），并于2015年7月11日公布施行，這一《辦法》對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管措施和責(zé)任追究等做了一系列規(guī)定，要求政府部門(mén)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中遵循依法依規(guī)、公開(kāi)透明、規(guī)范運(yùn)行、創(chuàng)新管理的原則，強(qiáng)化了對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，規(guī)范了政府行政行為，這一《辦法》的公布施行對(duì)推行簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等大有裨益，必將對(duì)治理懶政庸政行為、提高政府行政管理效率起到積極的推動(dòng)作用。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式，實(shí)施科學(xué)監(jiān)管

一是推行信息化監(jiān)管。首先，加快建設(shè)政務(wù)服務(wù)體系。縱向上明確省市縣鄉(xiāng)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)上下級(jí)政務(wù)中心之間的關(guān)系，橫向上明確政府政務(wù)中心與部門(mén)分中心之間的關(guān)系，構(gòu)筑上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同的工作網(wǎng)絡(luò)，顯著增加現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)廣大群眾的整體效益。由政府經(jīng)信委、發(fā)改委等部門(mén)牽頭，統(tǒng)一建立內(nèi)外網(wǎng)數(shù)據(jù)交換機(jī)制，最大程度降低人力成本、提高行政效率，保證網(wǎng)上遠(yuǎn)程審批的推進(jìn)力度；統(tǒng)籌各部門(mén)信息技術(shù)規(guī)劃方案，形成規(guī)范統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)的電子政務(wù)審批網(wǎng)絡(luò)體系；構(gòu)建行政審批共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政層級(jí)之間、地區(qū)之間、部門(mén)之間信息共享。其次，著力完善電子監(jiān)察體系。對(duì)每個(gè)審批事項(xiàng)要進(jìn)行全過(guò)程的實(shí)時(shí)在線監(jiān)察，真正實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力在陽(yáng)光下公開(kāi)運(yùn)行，同時(shí)進(jìn)一步加大電子監(jiān)察系平臺(tái)建設(shè)，如：安徽省亳州市建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋政府服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“群眾點(diǎn)鍵、數(shù)據(jù)跑腿”，創(chuàng)建了權(quán)責(zé)一致、全程監(jiān)察的政務(wù)管理制度體系，顯著提升了政府管理扁平化水平，突出體現(xiàn)在“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：即變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑腿”，群眾辦事只需在網(wǎng)上上傳資料，證件免費(fèi)就可以快寄到家，足不出戶(hù)就可以把事情辦好，有效解決了“門(mén)難進(jìn)”問(wèn)題；變“面對(duì)面審批”為“不見(jiàn)面審批”，就是要求網(wǎng)上辦事全過(guò)程中經(jīng)辦人與辦事人不謀面，打破了傳統(tǒng)的靠人情、找關(guān)系辦事的格局，解決了“臉難看”問(wèn)題；變“辦事求政府”為“政府幫辦事”，該市網(wǎng)上辦事大廳將政府服務(wù)送到縣鄉(xiāng)基層，將過(guò)去的群眾辦事求政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚱髽I(yè)和群眾主動(dòng)推送公共服務(wù)，解決了“事難辦”問(wèn)題。安徽省蕪湖市實(shí)行全程電子監(jiān)察，分部門(mén)和分環(huán)節(jié)進(jìn)行制度化監(jiān)督，避免了辦事靠走關(guān)系、找熟人的“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。再次，加強(qiáng)各類(lèi)平臺(tái)共享互聯(lián)。整合各類(lèi)平臺(tái)，將政府權(quán)力清單平臺(tái)與政務(wù)平臺(tái)、電子審批電子監(jiān)察平臺(tái)結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋”和現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，變“群眾跑路”為“信息跑路”，實(shí)現(xiàn)從“桌上”到“網(wǎng)上”和“掌上”轉(zhuǎn)變，以提高辦事效率、方便群眾辦事為重點(diǎn)，建立統(tǒng)一的權(quán)力事項(xiàng)查詢(xún)和辦理平臺(tái)。

二是加大常態(tài)化監(jiān)管。通過(guò)書(shū)面檢查、實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷分析、函詢(xún)調(diào)查、定期檢驗(yàn)等方式，對(duì)行政相對(duì)人從事行政審批事項(xiàng)活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管。可以建立隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”機(jī)制，改變前置監(jiān)管，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，最大限度減少自由裁量權(quán)，還應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布抽查及處理結(jié)果，與社會(huì)信用體系相銜接，建立誠(chéng)信檔案、失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度。［3］安徽省各級(jí)政府十分重視市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理（特別是加強(qiáng)對(duì)食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等事關(guān)人民群眾切身利益領(lǐng)域的監(jiān)管），注重強(qiáng)化市場(chǎng)主體信用體系建設(shè)，于2014年10月1日在全省鋪開(kāi)企業(yè)信息公示制度，如企業(yè)未如期公示年報(bào)或信息不實(shí)將被列入“黑名單”。政府采購(gòu)將對(duì)列入“黑名單”的企業(yè)進(jìn)行限制或禁入，使廣大市場(chǎng)主體不為“隨意執(zhí)法”所擾，也不越雷池合法經(jīng)營(yíng)。安徽省蕪湖市圍繞放管結(jié)合，整合下沉資源，在社會(huì)管理領(lǐng)域和市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)網(wǎng)格化管理。全市劃分為城鄉(xiāng)無(wú)縫覆蓋的社會(huì)管理網(wǎng)格和市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格共4 751個(gè)，“網(wǎng)格化”綜合管理信息化體系實(shí)現(xiàn)了“一張底圖分網(wǎng)格，一個(gè)平臺(tái)納事項(xiàng)，一個(gè)體系促運(yùn)行，一套機(jī)制保長(zhǎng)效”。

（三）完善監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力

一是完善行政審批全方位監(jiān)督機(jī)制。一方面，明確行政審批制度改革統(tǒng)領(lǐng)、結(jié)合單位的監(jiān)管職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革落實(shí)情況和行政審批事項(xiàng)辦理情況督查，強(qiáng)化部門(mén)間的監(jiān)管合力。另一方面，將行政審批納入人大、政協(xié)、行政監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的重點(diǎn)監(jiān)察范圍，從省級(jí)層面整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建綜合性、強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有效構(gòu)建全方位、多角度監(jiān)管體系，完善監(jiān)督指導(dǎo)和政務(wù)公開(kāi)考核問(wèn)責(zé)等機(jī)制，形成年度考核、月度通報(bào)、網(wǎng)上監(jiān)控、第三方評(píng)估等多層次相互補(bǔ)充的監(jiān)督保障機(jī)制。安徽省建立完善了“1＋X”的制度框架，構(gòu)建出依法依規(guī)、公開(kāi)透明、縱橫協(xié)同、全程監(jiān)督的監(jiān)管體系。［4］

二是建立第三方評(píng)估常態(tài)化機(jī)制。開(kāi)展第三方評(píng)估是一項(xiàng)重大的制度性創(chuàng)新舉措。應(yīng)該將新型智庫(kù)建設(shè)與改革成效評(píng)估、政策落實(shí)評(píng)估等有效結(jié)合，建立專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，確保改革成效和問(wèn)題能夠及時(shí)反映出來(lái)、人民群眾對(duì)于改革的要求能夠全面收集上來(lái)、智庫(kù)成果和專(zhuān)家意見(jiàn)能夠有效吸收進(jìn)來(lái)，以保證行政審批制度改革能夠合乎規(guī)律、契合民意。要?jiǎng)?chuàng)新第三方評(píng)估機(jī)制，采用政府購(gòu)買(mǎi)、委托研究、課題招標(biāo)等方式，加強(qiáng)行政審批制度改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)管評(píng)估體系研究，同時(shí)還要加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)，提升第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力和水平，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估能力、評(píng)估機(jī)制、評(píng)估結(jié)果的評(píng)估。［5］

三是優(yōu)化行政審批政策宣傳機(jī)制。第一，在加大各種媒體宣傳力度的基礎(chǔ)上豐富內(nèi)容、創(chuàng)新手段。通過(guò)媒體積極宣傳地方政府行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)與做法，促進(jìn)不同地方政府在行政審批制度改革過(guò)程中的交流，為有效推進(jìn)全國(guó)行政審批制度改革進(jìn)程創(chuàng)造條件。第二，深入到各部門(mén)、工業(yè)園區(qū)、基層和企業(yè)之中開(kāi)展政策宣傳、現(xiàn)場(chǎng)解讀，加大行政審批制度改革典型政策、典型做法等典型案例的提煉和整理，進(jìn)一步豐富宣傳渠道、創(chuàng)新公開(kāi)方式，提高政策的知曉率和透明度，保障企業(yè)、公民和專(zhuān)家的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，更加注重實(shí)質(zhì)性、全面性、系統(tǒng)性，改革總體難度也隨之加大，突破價(jià)值則顯得更高。現(xiàn)存問(wèn)題主要有：國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)、原則標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)制度等缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和設(shè)計(jì)，地方政府落實(shí)程度參差不齊；部分地方存在“名放實(shí)不放、責(zé)放權(quán)不放”的現(xiàn)象，束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、影響人民群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的事項(xiàng)取消下放不夠，可能成為深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的“中梗阻”；組織成熟、自律規(guī)范的社會(huì)組織尚不能適應(yīng)下放承接的需要，中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化程度不高、服務(wù)效率較低、收費(fèi)名目繁多、監(jiān)管不到位以及“紅頂中介”等影響行政審批事項(xiàng)的承接；在政府監(jiān)管中，還存在專(zhuān)項(xiàng)集中檢查較多，日常監(jiān)管不及時(shí)、不到位，事中事后監(jiān)管機(jī)制還不健全等問(wèn)題。出于對(duì)這些問(wèn)題的解決，有必要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，利用技術(shù)手段、市場(chǎng)手段創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善行政審批全方位監(jiān)督機(jī)制，建立第三方評(píng)估常態(tài)化、規(guī)范化機(jī)制，不僅要開(kāi)展事中事后評(píng)估，更要重視事前評(píng)估，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革目標(biāo)。

［1］趙保勝.突破行政審批制度改革瓶頸的治理路徑［J］.法治研究，2013（10）.

［2］關(guān)于深化行政審批制度改革工作情況的調(diào)研報(bào)告［EB／OL］.（2015-02-27）.http：／／www.dhzx.gov.cn／diaoyanshicha／2015-02-27／22745.html

［3］李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議［EB／OL］.（2015-07-22）.http：／／www.gov.cn／guowuyuan／2015-07／22／content＿2900869.htm

［4］袁維海，姚玫玫.安徽省責(zé)任清單改革中亟待解決的問(wèn)題［J］.改革內(nèi)參，2015（17）.

［5］袁維海，姚玫玫.安徽省級(jí)行政權(quán)責(zé)清單改革實(shí)踐［J］.行政改革內(nèi)參，2015（47）.