探索政策體系對小城市規劃實施的影響

【摘要】通過對晉中市左權、壽陽兩個縣城規劃實施情況的檢驗，梳理政策體系對小城市規劃實施的影響。

【關鍵詞】規劃實施；左權；壽陽；體檢

歷史證明，城市就是一個巨系統，任何城市組成要素的變化都會影響城市規劃實施。城市規劃的編制、城市規劃制度的安排其目的都是為了保證城市規劃的實施，這是城市規劃體系的出發點，也是城市規劃體系運作的歸結點。城市規劃實施的效果如何？城市是否在正常運行？沒有規劃實施評估檢驗，“城市健康”缺乏保障，于是有學者將規劃實施評估形象地比喻為“體檢中心”。文章通過對左權、壽陽兩個縣城兩個方面規劃實施情況的檢驗，試圖梳理政策體系對小城市規劃實施的影響。

1、兩縣概況

1.1左權縣

左權縣位于山西省東部邊緣，太行山山脊中段，清漳河中游。縣域總面積為2028.10平方公里，2009年末總人口16.30萬人。

1.2壽陽縣

壽陽縣位于山西省東部，太行山西麓，居瀟河上游。縣域總面積2108.14平方公里，2009年末總人口約21.11萬人。

2.研究視角

文章針對兩縣本版總體規劃實施情況，即2003版左權總體規劃和2005版壽陽總體規劃，從居住片區質量、城市用地性質兩個視角進行分析。

2.1視角一，著眼“居住片區質量”，反觀城市發展現象

2.1.1數據分析

對兩縣城居住區劃片，從設施、環境、建筑三方面進行細化賦值，其中設施包括文化（10%）教育（幼托）（10%）衛生服務、養老助殘（10%）體育（10%）商業（20%）市政設施（40%），環境包括道路（停車）（60%）綠化（40%）建筑包括建筑質量（80%）建筑形式（20%），通過分項打分，得出優優質片區（≥75分）、中等片區（61-74分）、低質片區（≦60分）所占比居住片區比例。數據顯示，兩縣低質片區與優質片區的比例相當，只是左權中等片區比例略低于壽陽。就開發改造模式分析，近年優質片區發展迅速，新區開發的市場熱情度高；低質片區改造嚴重依賴地方政府，市場動力不足。

2.1.2現象分析

優更優，劣更劣。分析得出，優質片區多為本版總體規劃實施后開發建設，建筑質量、設施配套、外部環境等方面都處于優勢，正如美國斯坦福大學心理學家詹巴斗提出的“環境決定行為”理論，優質片區的優質環境會影響居住其中的居民走向“優質”，達成良性循環；中等片區多為上世紀90年代后建設，為兩層以下聯排式住宅或多層住宅為主的片區，整體環境整潔，公共設施配套齊全，是小縣城重要的組成要素；低質片區則至少有三十年歷史，房屋質量差，建筑密度高，缺乏公共空間，而且私搭亂建現象嚴重，有的確實是自家住房需要，有的則是為了日后拆遷補償多點面積，陷入“越建越亂，越建越密”的惡性循環。

2.3視角二，著眼“城市用地性質”，分析規劃用地實施效果

2.3.1規劃用地實施效果分析

文章選取居住、公共管理與公共服務設施、道路與交通設施、綠地與廣場、公用設施和工業六類用地，采用三項指標反映總體規劃用地實施效果，即實施率、未實施率和調整率。

實施率--按照規劃實施的城市建設用地占該類規劃用地的比例a/（a+b+x）；

未實施率--規劃了但未實施的某類城市建設用地占該類規劃用地的比例b/（a+b+x）；

調整率—-在規劃范圍內未按照規劃實施的城市建設用地占該類規劃用地的比例

x/（a+b+x）。（注：a： 實施用地，b ：未實施用地，x ：實施中調整規劃用地性質的用地）

未實施率大于60%就說明規劃方案對該類用地空間布局規劃不合理；實施率大于60%就說明規劃是最成功和有效的；如果調整率高于實施率，說明規劃失效，即規劃實施效果不好。

2.3.2 “實施率”剖析

兩縣以上六類用地的實施率在距目標年還有六年的情況下基本達到目標尤其是道路與交通設施、綠地與廣場、公用設施、工業四類用地“實施率”較高，分析如下：

綠地與廣場用地：借左權縣申報國家級園林縣城，壽陽縣申報省級園林縣城的契機，兩縣均在園林綠化方面加大力度；公用設施用地：近年兩縣在“看得見”的公用設施方面都成績顯著，基本完成了總體規劃任務，但“看不見”的地下管網欠賬多；工業用地：兩縣均沿用工業致富的傳統路線，工業用地“實施率”基本提前完成。

2.3.3“未實施率”剖析

兩縣的高未實施率主要體現在居住、綠地與廣場兩類用地，分析如下：

居住用地：盡管近年左權、壽陽也持續上演房地產開發熱，但大量因為高昂拆遷成本“動不起”的城中村和因為高漲的企業職工安置費“買不起”的舊工業廠區用地，使“未實施率”居高不下；綠地與廣場用地：主要源于兩縣在歷史上此項用地底子薄、缺口大。

2.3.4 “調整率”剖析

用地性質調整主要集中在居住、工業、公用設施和公共管理與公共服務設施用地四類。分析如下：

壽陽公共管理與公共服務設施用地的調整率高于左權，而左權公用設施和工業用地的調整率高于壽陽，可以得到“高調整率源于高實施率”的結論，因為在實施過程中，這些類別的用地常被調整位置，究其原因，應從地塊審批開發說起。 兩縣長期以來城區全覆蓋控制性詳細規劃（以下簡稱控規）缺位，僅局部地段進行了編制，一般采取開發那塊，那塊做修建性詳細規劃的方法。

3、規劃實施效果影響機制

劉易斯·芒福德曾說：“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟的轉變”。雖然城市規劃的實施受到影響因素有很多，但歸根結底未能預料到的規劃期內出現的政治經濟和社會變動以及相關制度變化才是導致規劃未能按照預期實施的根本原因。

3.1經濟體制下的影響機制

在市場經濟主導下，關于住房制度、戶籍制度、稅收制度都潛移默化地影響著城市規劃實施。

3.1.1住房制度改革

土地有償使用后，規劃與市場矛盾突出，原有規劃把工業、居住、公共設施等放在了市場看起來不合適的位置，規劃調整便順理成章。

3.1.2戶籍制度改革

戶籍制度改革打破了“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，大量農村人口進城享受優質的教育、文化、醫療等公共資源，原有規劃人口預測不準也在情理之中。

3.1.3稅收制度改革

1994年實行“分稅制”改革后，小縣城水漲船高的地價引發了開發地塊內容積率、建筑高度不斷提高，小縣城特有的舒適、宜居、小尺度被破壞、扭曲。2013年8月1日，被稱為我國目前稅制改革“重頭戲”的營業稅改征增值稅試點正式推向全國，為小縣城企業減負、發展現代服務業等第三產業提供了政策支持，城市產業和城市用地格局將發生怎樣的變化還難以預料。

3.2政治制度環境下的影響機制

我國行政體制屬典型的中央集權制，呈現中央集權多于地方分權，中央集權與地方分權并存和行政干預、監督多于法律監督的兩大特點。盡管近年國家針對各行業出臺了不少法律、法規，但仍不夠齊全，執法程序不夠規范，強大的行政干預淡化了人們執法、依法的觀念。

4、結論

規劃師需要理性應對各種制度改革對城市規劃實施產生的影響，將規劃、策劃、政策有機結合，迎接新的挑戰！

參考文獻：

《城市規劃》2013.1 張泉 城市總體規劃編制工作的思考；

《城市規劃》2003.12李江云 對北京中心區控規指標調整程序的一些思考；

《城市規劃》2000.24孫施文 有關城市規劃實施的基礎研究；

《城市規劃》2010. 2汪昭兵 楊永春等 體制變遷下的蘭州城市總體規劃實施效果分析；

中國區域開發 張曉陽 規劃專家應該有點行政素質—來自一位縣級市主管規劃的副市長的建議；

360百科 戶籍制度改革詞條。

作者簡介：李俊英，女，1976年4月，大學本科，山西省城鄉規劃設計研究院，主任工程師，注冊規劃師。