規劃的革命：經濟新常態下“多規合一”的重難點

高國力

從戰略和宏觀角度認識

多規合一與城市可持續發展

立足中國經濟發展進入新常態的基本國情，這是推進多規合一和城市可持續發展的戰略前提。中國經濟發展新常態的基本特征可以簡單概括為三個“中高”：一是中高速增長。中國經過改革開放以來36年年均10%左右的高速增長，目前已經進入到年均7%左右的中高速增長，未來潛在增長率還將進一步回落，這符合中國經濟增長的基本規律，也是一個必然的趨勢。二是中高端產業。中國已經成為制造業大國和世界工廠，但是產業的整體層次仍然較低、核心技術缺乏、附加值偏低、競爭力不強等問題普遍存在，今后相當長時期面臨產業結構升級換代，產業科技含量、附加值和競爭力提升的艱巨任務。三是中高等收入。根據世界銀行的標準，2014年中國人均國民收入已經進入中等水平。今后隨著城鎮化和工業化進程的快速推進，各級政府更加重視基本公共服務投入和建設，城鄉居民收入水平將繼續保持穩定增長。這是中國經濟社會發展的基本出發點和根本歸宿，但同時面臨跨越“中等收入陷阱”的挑戰。

依托中國空間發展戰略格局的優化調整，這是推進多規合一和城市可持續發展必須考慮的本底和動態因素。中國從上世紀80年代以來，相繼實施以東部沿海港口城市對外開放、設立經濟技術開發區、經濟特區等為代表的“東部率先”戰略，實現了東部沿海地區的富強發達和國際接軌；1999年實施“西部開發”戰略，加大基礎設施建設和生態環境保護，積極發展特色優勢產業，增強自身的內在發展動力，致力于縮小東西部差距，取得了一定成效。2003年實施“東北振興”戰略，重點解決老工業基地發展和資源枯竭型城市轉型問題，發揮東北地區裝備制造雄厚、科技人才富集、城鎮化水平高的比較優勢，促進東北地區參與東北亞國際經貿合作，實現東北地區經濟的穩定增長。2006年提出“中部崛起”戰略，重點解決中部六省出現的“洼地效應”，利用中部地區區位獨特、能源資源富集、糧食生產地位突出等特殊條件，積極承接東部沿海產業轉移，初步扭轉中部地區在全國相對地位下降的趨勢。進入“十二五”以來，中國在繼續推進實施四大區域差異化發展戰略的同時，進一步提出“一帶一路”、“長江經濟帶”、“京津冀協同發展”三大新區域性戰略，其將在“十三五”及今后更長時期對全國各地的經濟發展、對外開放、要素流動等產生重大影響，這必然也將影響到多規合一和城市增長的格局特征。

“十三五”及更長時期中國深入實施一系列重大發展戰略，將對多規合一和城市可持續發展產生深遠影響。一是主體功能區戰略。從主體功能區規劃的出臺，到主體功能區戰略的提出，再到主體功能區制度的建立，表明今后中國的國土開發必須建立在資源環境承載能力的前提下，實現差異化的開發，這也要求對不同地區和規模、不同發展階段、不同資源環境稟賦的城市發展實行差異化定位、規劃和模式。二是新型城鎮化戰略。今后相當長時期，中國仍將處于城鎮化快速推進階段，迫切要求實現城鄉統籌、以人為本、布局合理、文化傳承。這直接對城市的多規合一提出明確要求，亟待通過推進多規合一相關試點和政策，促進大中小城市協調發展、城市群合理布局，解決城鄉差距擴大、千城一面、城市病等突出問題。三是生態文明戰略。生態文明建設已經上升到“五位一體”的戰略高度，今后將加大整合循環經濟、兩型社會、低碳發展等相關試點和政策，大力倡導集約緊湊、精明智慧、綠色低碳等先進理念，無疑是推進城市多規合一、促進城市可持續發展的重要支撐和內在要求。

當前開展多規合一試點工作存在的困難和障礙

加強規劃之間的銜接、提高規劃的實效是中國規劃改革的方向。其中，適當減少規劃的數量、類型和層級是一個重要方面，國際上成熟國家的規劃一般具有多規合一的特征，有效地保障了規劃的協調和實施。目前，中國已經選擇28個市縣開展多規合一的試點，這是一個很好的嘗試，但是對面臨的困難和阻力要有清醒的認識。

第一，部門利益分割。長期以來，經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃、生態環保規劃分別由發改、國土、住建和環保部門分級負責制定、監管和評估，擁有相對成形的機構、人員、技術和方法，形成了相對穩定的工作流程、協調機制、配套條件，具有一定的權力、責任和地位。現在開展的多規合一試點，并沒有明確各部門的具體分工和定位，多規合一后形成的一個規劃，是成立一個新機構來管理還是依托現有四個部門來管理，各部門原有的規劃職能、體系、機構和人員如何處理等，這些均沒有明確，從而造成各部門在開展多規合一試點工作中的盲目、觀望、不積極和不作為。

第二，法律依據和保障不同。目前，土地利用規劃、城市總體規劃、生態環保規劃分別依據土地管理法、城鄉規劃法和環保法制定和實施，而發改部門已經編制的十二個五年經濟社會發展計劃和規劃，只是由各級人大審議通過賦予法律效力，并沒有專門的法律來支撐和保障，這勢必會造成各個規劃在銜接融合過程中的矛盾沖突。這種狀況不僅有可能造成人大審議文件與專門法律之間的法律效力孰大孰小，而且還會造成三個專門法律相互間在不同環節上哪個服從哪個的尖銳問題，這些都有可能在試點過程中的具體事項、內容、條款等方面表現出來，導致諸多工作和事項無法推進，很多部門和人員無所適從。

第三，規劃期限不同。目前，經濟社會發展規劃一般期限為5年，城市總體規劃、土地利用規劃、生態環保規劃大致在10年、15年甚至20年，由于各規劃期限差別較大，規劃的目標、思路和重點也存在很大差別。如何把短周期的經濟社會發展規劃和中長周期的專項規劃的目標訴求有機結合起來，確立長短兼顧、統籌協調的統一的規劃目標、思路和重點，確實是推進多規合一試點中的一項艱巨任務和挑戰，需要政策和技術方面的融合。

第四，規劃技術路線和方法差異大。長期以來，四個規劃已經各自形成一套相對成熟的規劃技術方法和體系，既有定性論證和定量分析，也有綜合性和專業性指標與參數，還有相對科學合理的工作流程和程序。下一步如何融合各個規劃的技術路線和方法，依托原有各自規劃的指標、參數、權重、模型等技術手段，進而確立一套適合多規合一的技術方法和體系，這也是試點工作不容忽視的一項重要任務，需要多部門、多領域和多技術的集成探索和創新。