保定市農村集體建設用地流轉的調查與思考

李士紅

依據我國現行的法律法規的規定，農村集體建設用地，是指農民集體所有的、經依法批準用于非農業建設的土地，包括興辦鄉鎮企業用地、村民建住宅用地以及鄉村建設公共設施和公益事業建設用地。集體土地使用制度改革相對滯后，集體建設用地流轉是被限制的。隨著經濟社會的發展，在一些地區，集體建設用地流轉已經存在。由于缺乏相應的法律法規加以規范，集體建設用地使用權流轉引發了一系列問題。本文通過對保定市集體建設用地情況進行調研，尤其對農村集體經營性建設用地流轉情況進行了實地抽樣調查，分析我市農村集體建設用地現狀及存在問題，提出解決問題的意見和建議。

一、有關農村集體建設用地流轉的法律描述和政策依據

《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定，農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權。第十三條規定，依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）第十條規定，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。以上文件明確了農村集體建設用地在符合土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃的前提下可以依法流轉。

二、保定市農村集體建設用地流轉現狀及特點

（一）保定市土地資源情況

保定市轄區總面積2.09萬平方公里（3135.19萬畝）。

農用地面積1069168公頃，占全市面積的52%。其中耕地面積719952公頃，園地面積44908公頃，林地面積248121公頃，交通用地（農村道路）23859公頃，水域及水利設施用地15730公頃，其它土地16696公頃。建設用地面積276746公頃，占全市面積的14%。未利用地面積744210公頃，占全市面積的34%。人均耕地不足1.1畝。

根據全市“三權”發證情況統計，全市宅基地面積為165118公頃，集體建設用地面積23411公頃。

（二）我市農村集體建設用地流轉的方式

近年來，我市各地積極探索推進集體建設用地流轉，將目光轉向農村集體建設用地，流轉主要有兩種類型：

1、通過農村土地綜合整治，利用城鄉土地增減掛鉤政策，盤活集體建設用地，通過土地置換，將騰出的集體建設用地有償置換到城區周圍，有的轉征為國有建設用地，為工業化、城鎮化提供了必要的建設用地和新的用地空間。例如：涿州市對該市2010至2020年土地利用總體規劃進行了科學的編制，謀劃確定了“一個中心，五個組團，四十九個中心社區”的空間布局規劃。將涿州市404個行政村按地理位置和人口劃分為49個農村中心社區，每個中心社區人口在5000—8000人左右，對農村中心社區實行規劃、產業、基礎設施、公共服務一體化，從根本上轉變農村生產生活方式，并將節余出來的集體建設用地指標通過有償流轉的方式用于穩步推進新型城鎮化建設。有的縣在新民居建設中，全面推行組團聯建，將若干個村街規劃為多個新型農村社區組團，通過村莊拆建節余出來的集體建設用地，全面置換到城區周圍，并征為國有建設用地。

2、農村宅基地、鄉鎮企業等性質的集體建設用地流轉。相比第一種方式而言，農村宅基地、鄉鎮企業用地流轉不太活躍。具體表現為以下幾個方面：

一是農民將自有宅基地轉讓、出租、抵押，使集體建設用地使用權發生轉移、變動。這種情況在城鄉結合部最為突出，且農民因此獲得很大收益，但在遠離城鎮的農村，由于觀念的影響和認識的局限，宅基地流轉情況較少。

二是隨著鄉鎮企業發展壯大，由于企業合并、重組改造的需要，出現了集體建設用地使用權的轉讓。

三是有些鄉鎮企業由于債務或經營不善，因破產、兼并等情形致使集體建設用地土地使用權依法發生轉移。

四是鄉鎮、村級集體經濟組織為發展經濟，以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯營形式興辦企業，或者引進工業、養殖業等對集體建設用地進行承包使用。

三、我市農村集體經營性建設用地流轉情況

通過對順平、清苑、定洲3（縣、市）經營性建設用地進行實地調查，總的來看，主要有以下四個特點。

1、總量較少。調研的3個縣（市）農村集體經營性建設用地總規模不大，平均不到1萬畝，且呈現出分布不平衡的特點。清苑縣現有1000多宗，約7千畝；順平縣鄉鎮企業相對不發達，農村集體經營性建設用地較少，只有2000畝左右；定洲市鄉鎮企業較發達，農村集體經營性建設用地相對多一些，有1.8萬畝左右，但也只占集體建設用地總量的18%。以定洲市李親顧鎮李新莊村為例，該村共4300人，占地4730畝，其中農村集體經營性建設用地只有800多畝，不到整個村莊占地面積的20%。

2、面積偏小。實地走訪發現，目前占用農村集體經營性建設用地的多為小微企業和小商鋪、小門臉，一般一宗地在3-5畝左右，地塊小的只有1畝。如順平縣農村集體經營性建設用地約1000宗，平均每宗僅為2畝。定洲市李親顧鎮某商標印刷廠，占地5畝左右，年收入達200萬元，擴大生產規模需要用地30畝，但周邊已無地可開，一定程度上制約了企業發展。

3、布局零散。農村集體經營性建設用地主要分布在村莊周邊和道路沿線，盡管我省鼓勵企業進區入園，但由于園區門檻過高，小微企業難以承受，再加上缺乏政策支持和自發無序流轉現象普遍，多年來保持了布局散亂的狀態。如清苑縣一家沖壓件工廠，原廠占地5.5畝，為擴大生產規模需要增加土地，但由于周邊布局無法調整，只能在2公里之外的其他地方另選一塊地。

四、農村集體建設用地流轉過程中存在的主要問題

1、違反土地利用總體規劃。在農村集體建設用地流轉中，存在擅自改變原有土地用途，違反鄉、村土地利用總體規劃問題。如將村內宅基地擅自改變為鄉鎮企業等經營性用地。

2、權屬不清。各地情況比較混雜，大部分村集體與用地戶或企業都是簽訂租地協議，有的一次交納租金，有的分年度交納租金，也有直接“賣地”的，土地使用年限和用途不明，私下轉讓和轉租普遍，多數用地戶和企業沒有集體建設用地使用證。

3、存在違法占地問題。各地都存在一定數量的由于歷史原因造成的違法占地，主要是一些較早的企業沒有辦理集體土地使用證，在二調中大部分已經成為建設用地。如定洲市的1.8萬畝農村集體經營性建設用地中，只有約二分之一有建設用地使用權證，另外還有一半左右屬于違法占地。

4、流轉價格標準不一。在流轉過程中，存在自由議價的情況，農村集體經濟組織和農民利益得不到保障。

5、沒有統一的流轉平臺，集體建設用地流轉的合法性不能很好地保障，有可能造成流轉前后所有權人和使用權人之間的矛盾糾紛。

五、農村集體建設用地流轉的建議

1、從國家層面應盡快出臺《集體建設用地流轉管理辦法》。就我省而言，應及時開展相關政策研究，在國家出臺具體實施意見前，要針對我市的實際情況，提前研究、提前謀劃，為與國家政策對接做好前期準備工作。

2、集體建設用地流轉必須嚴格執行規劃。集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮建設規劃。同時，要嚴禁使用集體建設用地用于商品住宅開發，用于商品住宅開發的必須征為國有土地。

3、發揮政府的主導作用，市場化運作。土地具有資本、資產屬性，在土地流轉過程中，應充分發揮政府的主導作用，統籌規劃，合理引導，加強監督管理。允許和鼓勵企業介入，通過市場方式運作土地流轉，同時必須建立集體建設用地流轉的有形市場，按照公開、公平、公正的原則，在集體建設用地出讓中逐步推行招拍掛制度。

4、集體土地流轉必須自愿，要充分保障農民權益。土地是農民生存和發展的基礎，開展集體建設用地流轉，必須把維護農民合法權益放在首位，從長遠考慮，要確保農民生活有依靠、生計有保障。

5、盡快完成權屬確定工作。結合開展“三權”發證工作，認真全面做好農村集體建設用地使用權確權登記發證工作。

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