依法執(zhí)政的關(guān)鍵是處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系

王若磊

法治處理的是權(quán)力與法律的關(guān)系問題，實現(xiàn)法治要使權(quán)力依照法律運行。因此，當(dāng)前，依法治國的關(guān)鍵在于黨的依法執(zhí)政。依法執(zhí)政主要處理黨和國家政權(quán)的外部關(guān)系，首先要先解決依法治黨這一內(nèi)部問題。解決好中國問題關(guān)鍵在黨，黨要管黨，從嚴治黨治本之策就是依法治黨，使黨內(nèi)生活的法治化。而依法治黨關(guān)鍵就是處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系問題。

黨規(guī)與國法之間的異同

有人質(zhì)疑黨規(guī)的“法律性”，認為法律是國家通過正式程序和機構(gòu)制定或認可的，有著明確內(nèi)容，具有普遍約束力，依靠國家強制力保障實施的行為準則。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相比的確缺乏幾個關(guān)鍵要素，它是政黨通過一定程序經(jīng)由特定內(nèi)部機構(gòu)制定的，對其內(nèi)部成員和組織有效的規(guī)章制度和紀律的總和，在諸如立法主體、立法程序、嚴謹程度、效力范圍、強制措施等方面均與法律有一定差異，關(guān)鍵是缺乏國家性和公共性這樣的核心要素。在這個意義上上述觀點是成立的。

但是，法律有廣義的界定，即關(guān)于行為的規(guī)則體系，告知人們何為應(yīng)當(dāng)、何為必須，何事可以、何要禁止，給受制于其下的人們提出一種規(guī)范性要求。因此，應(yīng)當(dāng)有一個更加開放的態(tài)度看待這一問題，即黨內(nèi)法規(guī)可以看作是廣義法律的一種，它對其內(nèi)部成員提出了應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么的規(guī)范性要求，并輔以強制性保障實施。所以，相對于內(nèi)容更為模糊規(guī)范、矯正機制更為軟弱的道德、習(xí)俗等，其更接近于法律。如果把法治看作是規(guī)則之治，依據(jù)較為公開、明確、穩(wěn)定的黨規(guī)處理事務(wù)也可算作廣義法治。

不過二者的差別也是明顯的，首先就內(nèi)容而言，其范圍并不相同，法律處理公共事務(wù)，而黨規(guī)主要處理黨內(nèi)事務(wù)。即使針對同一問題，二者規(guī)定也可能不盡相同：違反黨紀并不一定違反法律，違法也不一定違反黨紀。何種道德需要法律強制，何種道德需要黨紀處分取決于組織或共同體的容忍程度。法律并不強制所有私人道德，由于其公共性它一般只對道德的底線性要求進行禁止，比如禁止殺人、盜竊等，基于最低限度的人類合作與共存，以“不害人”的原則作為標準篩選。而一些政黨對于其內(nèi)部成員有更高的要求，將某些道德紀律化，它和政黨的目的、宗旨和傳統(tǒng)有關(guān)，類似一種家長制的權(quán)威，而法律往往多是公共性權(quán)威。

其次，無論二者內(nèi)容上的關(guān)系如何，其機制化水平的差異是肯定存在的。法律責(zé)任的認定需要經(jīng)由嚴格的程序，比如嚴密的司法組織、嚴苛的司法程序，專業(yè)的司法人員、嚴謹?shù)淖C據(jù)規(guī)則甚至是繁復(fù)的儀式等；而黨內(nèi)責(zé)任的追究則不然，制度化和程序化程度沒有法律嚴格，機制化水平要低一些。

最后，二者最核心的差異體現(xiàn)在效力范圍之上。一個政黨無論多大，人數(shù)多多，它相對而言都是封閉的，其規(guī)章處理的大多是內(nèi)部事務(wù)，只對內(nèi)部成員有效，其成員是基于自發(fā)認同組織的理念和綱領(lǐng)而承擔(dān)義務(wù)。而法律具有公共性，在領(lǐng)土范圍內(nèi)普遍有效，具有開放的結(jié)構(gòu)。

就二者的關(guān)系而言，人們常說有一個基本原則要堅守，即“國家法律優(yōu)先”原則，或者“黨規(guī)不能和國家法律相沖突”。但這一沖突是什么意思呢？更確切地說，這一原則是指本質(zhì)上具有內(nèi)部性和自愿性的黨規(guī)黨紀，不能存在與具有公共性、國家性的法律之“禁止性”條款相沖突的規(guī)范，即法律的強制性要求不能被免除：對于法律所禁止負擔(dān)的義務(wù)，組織對其成員不能強制施加；對于法律所規(guī)定的必須履行的義務(wù)，組織不能免除；對于法律規(guī)定必須享有的權(quán)利，組織不能剝奪。實際上是說黨規(guī)不能和法律的強制性規(guī)定相沖突，包括法律命令做到的和禁止要做的。

我國黨規(guī)和國法關(guān)系的特殊性

在當(dāng)前我國制度背景下，還要更深刻地看待二者的關(guān)系：我國體制的特殊性決定了黨規(guī)和國法之間關(guān)系的特殊性，這首先是一個事實問題。

一個國家黨規(guī)與國法的關(guān)系本質(zhì)上反映了政黨和國家政權(quán)之間的關(guān)系問題。西方國家大都先有國家后有政黨，而我國政黨建立在前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立國家。因此，黨在國家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位成為一個事實問題。它進一步反映在了黨規(guī)和國法的關(guān)系中，在國家治理過程中，黨規(guī)往往發(fā)揮引領(lǐng)和決定作用，影響力更大，也更加深刻。我們應(yīng)當(dāng)承認這一事實，比如我國憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的；憲法的修改，往往首先修改黨章；也正基于這一關(guān)系，十八屆三中全會才會以黨的文件的形式對國家的全面改革進行部署。

另一個事實是，正因為黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨享有實質(zhì)性權(quán)力，用黨的規(guī)定推進改革發(fā)展更具力量。很多事情借助法律本身的力量難以高效推進，但嚴厲執(zhí)行黨紀，可以起到非常好的效果。此次八項規(guī)定和重拳反腐起到良好的效果，法律短時間內(nèi)就難以企及。

但是，這并不是說黨規(guī)就超越了國法。在本質(zhì)上，黨規(guī)和國法是一致的。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，將以公共利益為基礎(chǔ)的黨的意志和政策通過法定程序和機構(gòu)固化為國家法律，上升為國家意志。在這個意義上黨規(guī)和國法是一致的，任何個體黨員無論其級別高低違反國法，實際上就是違反黨規(guī)，違反了非人格化的黨的意志，本質(zhì)上是以個人超越黨組織。

因此，對于這一事實應(yīng)當(dāng)理性看待，應(yīng)當(dāng)明確其現(xiàn)實必要性，又要認識到其階段性，是目前制度和時代條件下有效推進國家治理現(xiàn)代化的必由之路，又是暫時之舉。

依法治黨關(guān)鍵在于處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系

依法治國關(guān)鍵在依法治黨，依法治黨首先要作到以黨規(guī)執(zhí)政，讓黨規(guī)具有剛性，任何黨員違紀必然受到追懲，而不是成為某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手中的松緊帶、緊箍咒，需要的時候拿來一用，不需要時棄之不理。這就需要一方面強化黨規(guī)的制度化水平，形成更加科學(xué)、完整、合理的黨規(guī)體系；另一方面又要強化制度剛性，讓黨規(guī)在黨組織內(nèi)部具有最高權(quán)威，超越任何個人權(quán)威，用明確、穩(wěn)定的規(guī)則給黨內(nèi)權(quán)力行使設(shè)置邊界、讓黨內(nèi)權(quán)力運轉(zhuǎn)有章可循。這也是一種廣義的法治。

依法治黨還要讓黨規(guī)和國法有個更好地銜接，實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨規(guī)的制定要進行合法性審查，黨內(nèi)不存在超越法律的特權(quán)，也不存在違背法律的禁令；黨規(guī)要在內(nèi)容上不斷減少并最終消除超越自身事務(wù)范圍，對于國家事務(wù)不能直接用黨的文件出臺。最后，依法治黨特別要加強紀檢工作的法治化。按照黨章規(guī)定，紀委是黨的監(jiān)督機構(gòu)，職能是維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。只有黨內(nèi)監(jiān)督法治化，才能真正實現(xiàn)依法治黨，用制度框架解決誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題。目前黨風(fēng)廉政和反腐工作成效非常顯著，但也要未雨綢繆，籌劃好從重拳反腐治標到完善權(quán)力制約監(jiān)督體系治本之策之間的過渡，關(guān)鍵就是實現(xiàn)紀檢工作法治化。具體而言，一要建立長效機制，著力實現(xiàn)案件查處、八項規(guī)定落實、巡視制度三項主要工作的建章立制環(huán)節(jié)，用固定的人、機構(gòu)和制度保障工作的長期性和穩(wěn)定性，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因工作重心的轉(zhuǎn)移而放松，同時通過明確而細致的制度規(guī)范紀檢權(quán)力的運行機制。二是落實法治框架，既要增強腐敗分子查處的必然性，壓縮紀檢機關(guān)的自由裁量空間；又要注重程序和基本權(quán)利保障，保證案件查處依法進行；還要作好黨紀處分和刑罰制裁之間的銜接工作；三是提升透明度，在保守國家秘密的前提下，盡可能披露更多信息，進一步提升紀檢公信力和支持度，用公開性保證公正性。endprint