安徽省域耕地等別變化調查與質量建設對策

楊奕+蔡俊

摘 要：該文總結了安徽省域耕地等別分布現狀、與上輪成果對比分析，分析了規律與原因，進而提出了定期更新耕地質量分等成果、完善耕地質量監管機制等方面的耕地質量建設對策，以期未來的耕地質量建設與管理更利于“雙保”戰略的落實。

關鍵詞：安徽省域；耕地等別；質量建設對策

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-03-04

Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province

Yang Yi1 et al.

（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）

Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".

Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction

2012年年初，按照省部相關文件，根據《耕地質量分等規程》和本次耕地質量等級成果補充完善工作要求，參照上一輪的相關指標、系數，本輪主要對安徽省2010年第二次土地調查變更成果庫中的所有耕地（不包括可調整地類）進行等別更新完善，耕地總面積為5 894 887.67hm2，分等單元個數為2 632 599個進行補充完善，歷時2a，完成了新一輪安徽省域耕地等別變化調查工作。本文總結了安徽省域耕地等別分布現狀，分析了原因，進而提出了加強耕地質量建的設對策建議，以期未來的耕地質量建設與管理更利于“雙保”戰略的落實。

1 耕地等別分布調查

1.1 耕地等別面積分布 2010年全省耕地自然等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在6～9等，占全省耕地面積的84.54%，其中8、9分別占30.89%和22.80%；其次為7等，占到19.73%。利用等共分成10個等別，為3～12等。面積分布主要集中在4～10等，占全省耕地面積的82.54%，其中9、10分別占29.23%和26.65%。經濟等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在4～11等，占全省耕地面積的90.64%，其中9、10分別占23.84%和25.82%。將安徽省耕地的3個等別分布情況進行對比，得到等別之間的變化關系，可見安徽省耕地自然質量等、利用等和經濟等別面積分布均呈現正態分布趨勢（圖1）。

[比例（%）]

圖1 安徽省耕地各等別序列面積分布比例

1.2 耕地等別空間分布 在分等工作中，根據地形地貌、氣候、土壤和水資源等因素的差異，將安徽省劃分成為了5個三級指標區，即淮北平原區、江淮丘陵區、大別山區、沿江平原區和皖南山區。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原區，但是這部分區域的耕地質量相對較差一些，沒有高質量的耕地，相對的沿江平原區的耕地則較少，但是高等別的耕地基本位于這部分區域。各指標區耕地等別分布情況如表1所示。

表1 安徽省三級指標區耕地等別分布（hm2）

[指標區＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大別山區＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山區＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]

1.3 耕地等別變化調查分析 上一輪耕地經濟等分布在3～12等，以中等別地為主，在全國處于中等水平。與上輪相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面積有所增加，其他等別面積有所減少（表2）。總體而言，高等別的耕地面積略有增加。

表2 安徽省上一輪經濟等與本輪對比分布（hm2）

[等別＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一輪＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]

與上一輪相比，經濟等各等別面積與總面積的比例，均呈負偏態分布，其中9、10、11等地所占比例較大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趨勢，但大部分耕地仍處于這個水平，由此可以得出經濟等別總體質量仍中等偏高，可以說明，與上一輪相比，耕地質量保持持平。

2 耕地等別分布規律及原因分析

2.1 耕地自然質量等別分布規律及原因 耕地自然質量等別是從自然狀態的角度來評價耕地的質量，其好壞主要與光溫、土壤、氣候等自然條件息息相關。根據分等技術原則，各項條件越好，自然質量分就越高，所代表的區域的自然質量等別也就越高。在宏觀上按照大區域內的氣候和地形分布的規律，局部又按照小環境內的土壤和小氣候有關。在安徽省范圍內，地形地貌、降水、和土壤的分布對耕地質量影響較大，按照三級區的劃分原則，也可以看出，自然質量分高的區域主要集中在淮北平原和沿江平原區，如淮北市，阜陽市、宿州市、蕪湖市、安慶市部分區域、池州市部分區域等；中等區域主要是丘陵區，包括合肥市等；最差的等別位于山區，包括皖南山區和大別山區。

2.2 耕地利用等別指數分布規律及原因 耕地利用等別指數是自然質量等指數和土地利用系數的乘積，所以影響的方面除了自然條件的好壞外，還要考慮到土地的利用水平。利用等別與自然質量等和利用等指數是成正比的，自然質量等越高、利用系數越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等別較好的區域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，這些區域土壤肥沃、農田水利條件較好；交通便利、區位優勢明顯；田間配套程度高、土地利用率較好，生產的投入較高。利用等別較低的耕地分布于坡度比較大及區位條件較差、農業生產較差的地區，有的地區也可能受經濟滯后和過度開發思想的影響，形成了耕作比較粗放，農民積極性不高、地貌特點和土地利用結構相對錯位等問題。如沿江平原地區自然條件好，但土地利用強度大，保護性利用（如擴大養地作物的種植，綠肥作物的種植、擴大有機肥施用等）措施不夠，地力有所下降；一些丘陵、山地區的區縣由于土地基礎條件較差，位于生態脆弱透，再加上不當的開發過多，水土流失嚴重，自然災害頻繁；部分市縣如金寨、岳西等交通條件不太好，影響了土地的利用水平。安徽省耕地數量多、分布廣，但利用水平參差不齊，造成利用等別差異的主要原因是自然等的差異和利用程度的不同所造成土地生產力的差異，因而形成了不同的土地利用開發模式和農林生產的地域格局，導致了耕地利用方式的不同。

2.3 耕地經濟等別指數分布規律及原因 耕地經濟等別劃分側重于反映農用地潛在的（或理論）區域自然質量、平均利用水平、平均投資效益水平，體現相同的土地質量、土地潛力、利用水平因經濟水平不同造成的等級差異，經濟等別高低還與經營狀況有關，因此經濟等別空間分布圖體現了全省的土地經營水平。安徽省是一個農業大省，在人口結構、土地資源利用結構上都體現了農村的力量。總體來說，農村經濟發展的程度南部高于北部、東部優于西南部，發展的中心為平原區，然后丘陵和山區發展次之。安徽省耕地等別最高為2等地，這部分耕地全部位于安慶市境內，面積為1 888.11hm2。最低等別是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境內。高等別的耕地大多分布于南部，包括安慶市、宣城市、馬鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地質量稍差一些。從上述分析可知，安徽省農用地總體質量好，中等質量耕地居多，優等地與質量較差耕地比重小。3種等別分布呈相似性，自然等影響利用等和經濟等的分布格局，同時利用等和經濟等分布基本一致。

3 加強安徽省域耕地質量建設的對策建議

耕地質量建設與管理是落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，是提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責和任務。根據本次耕地分等工作的成果，筆者對加強耕地質量建設與管理提出以下幾點建議：

3.1 定期更新耕地質量分等成果 隨著社會環境、自然環境的不斷變化，以及技術水平的不斷發展，人們對土地的利用也在不斷改變，耕地的質量處在動態變化中，本次耕地質量等級成果補充和完善工作就是對上一輪農用地分等定級工作的延續和補充。在現有農用地分等定級和土地調查成果基礎上，依據《農用地質量分等規程》，定期開展系統性耕地質量等級調查評定工作，全面掌握和更新耕地質量等級狀況，建立與土地調查相配套的耕地質量等級數據庫。各地在年度土地變更調查的基礎上，對因土地整治、土地利用現狀變化以及其他土地利用行為等帶來的耕地質量等級變化情況，及時開展評價，實現動態更新。結合監測成果，定期公布耕地質量等級狀況。建立耕地質量定期評價更新制度，加強對成果的定期調查更新，有利于動態監測耕地的質量變化，滿足土地資源數量、質量相協調管理的要求，使耕地分等成果能夠持續發揮其在土地資源管理中的作用。

3.2 完善耕地質量監管機制 耕地質量建設與管理是一項系統工程，涉及面廣，任務繁重，因此，要結合本地實際，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定責，規范各項管理工作，確保耕地質量建設與管理扎實推進。可以通過集成航空航天遙感系統監測技術、低空近地遙感系統監測技術、和系統綜合監測技術以及常規巡查技術而形成的一整套規范化的實施技術體系，即集成、整合多種監測平臺的優點，在不同地區和不同時空環境條件下，有效實現對耕地基本農田動態變化信息的快速、高效、準確獲取和數據的高度兼容，得到比任何單一平臺監測模式所獲得數據更多的有用信息，為耕地基本農田動態巡查和監測工作提供科學、協同、統籌的全局性解決方案。完善耕地質量監管機制，明確法律責任主體和相應的法律責任，建立和完善耕地質量定期檢查制度、質量跟蹤制度、占補平衡質量驗收制度和耕地質量建設獎懲制度等。同時，可以建立各地耕地檔案制度，各職能部門通過協作齊抓共管。

3.3 構建耕地質量建設長效投入機制 耕地質量建設是一項長期任務，需構建耕地質量建設長效投入機制，充分發揮公共財政對耕地質量建設和管理的支撐作用，將耕地質量建設與管理經費列入各級財政預算，切實保證耕地質量建設和管理工作的有效進行。提高地力是加強耕地質量建設的關鍵，應大力推廣清潔生產技術實施“沃土工程”，在測土配方施肥項目取得成效的基礎上，高度重視耕地土壤培肥，這是一個長期的過程，需要持之以恒的投入，堅持不懈的實施。同時，因地制宜，有針對性的落實增施有機肥、測土配方施肥、改土培肥、土壤障礙治理、土壤污染防治等綜合培肥改良措施。加大中低產田改造力度，通過新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸稈綜合利用平衡配套施肥等農耕農藝措施將中低產田改造為高產穩產的農田。加強農業基礎設施建設，提高耕地產出率，加強重大水利樞紐工程固與維修；加強水利灌溉主支渠清淤、防滲與維修；加強大、中型農機具添置及農田機耕道路建設力度，增強農業抗災、救災能力，提高農業機械水平，為現代農業的發展創造良好條件，提高耕地產出水平。

3.4 嚴格控制非農建設占用耕地 嚴格控制非農建設占用耕地，加大監管和處罰力度，強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。同時，嚴格執行耕地占補平衡政策規定，全面實行“先補后占”政策，必須滿足補充耕地在數量和質量上都不低于占用耕地的前提下才能進行耕地占用；積極探索“以補定占”機制，實現補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。針對當地實際，合理調整耕地開墾費征收標準，提高建設占用耕地成本，加大補充耕地項目投入力度，提升補充耕地質量等級。加強補充耕地項目立項和實施管理，統籌安排項目選址和布局，優化項目設計，嚴格工程實施和監管，確保工程建設質量，為新增耕地持續耕作熟化、培肥地力奠定基礎。在建設用地布局安排時，對于建設項目選址確需占用耕地的，應形成占用不同等級耕地的比選方案，如果不得不占用高等級耕地的，需經嚴格論證方能執行。

3.5 健全耕地流轉市場體系 促進土地使用權流轉最有效的方式是培育耕地使用權市場。首先，大力支持發展多種形式的新型耕地流轉中介組織。在地方政府指導下，以縣鄉土地服務部門為依托，培育耕地流轉中介服務組織。重點鼓勵農村大戶、普通農戶積極創辦農民專業合作社或土地股份合作社，引導農業產業化方向發展，形成農戶與農業產業公司的有效合作模式。考慮不同地域耕地的條件，建立耕地評估機制，從而真實地反映當地耕地的市場價值。第三，培育完善農村土地金融市場。地方政府應完善金融機構支持耕地流轉的相關政策，建立農村土地金融機構。給予開展農地有關業務的金融機構相應的財政、金融支持，通過財政貼息、稅收優惠或進行風險補償等方式激勵金融機構積極為各類農業經營主體發放貸款，鼓勵農戶組織和參與土地金融信用合作社。與此同時，政府也需要對村鎮銀行、貸款公司、（下轉10頁）（上接5頁）農村資金互助社等機構的治理及經營行為作出詳細規范并監督執行，以保證農村金融市場的良性運行。

3.6 平衡耕地資源系統相關主體利益 充分重視對耕地資源開發利用的實際主體即農戶的耕地保護意識和保護行為的。引導和激勵，制度設計的層面將農民切實納入耕地資源保護與監管的相關主體范疇，建立和完善包括農業生產性補貼、耕地保護基金和耕地保護外部性價值收益分享在內的多重耕保補貼機制，逐步提高補貼金額，使農民從耕地資源的保護實踐中實實在在地獲得相關經濟收益。通過多種形式和多種途徑引導農村富余勞動力的安置轉移，促進耕地資源向部分種田能手和規模化農業生產企業集中，從而有效降低農業生產成本，提升耕地資源利用的利用效率和經濟收益。逐步完善城鄉社會保障制度，將農民納入全社會保障體系之中。一方面切實保障農民平等地分享國家經濟發展所取得的物質成果，改善民生；另一方面從制度上更加堅定農民參與保護和高效利用耕地資源的信心和決心，切實穩固國家糧食安全和社會安定的根基。調整和完善地方政府關于土地出讓收益中涉及耕地資源占用部分的分配方案。重點將耕地資源數量和質量的保護績效直接列為官員政績評價、考核提拔及離任審計的主要參評指標之一，從而有效降低地方官員對于耕地資源經濟收益、政績及其它相關收益的沖動和追捧，切實保護耕地資源。

參考文獻

[1]宋輝.農地流轉中農戶、村委會、政府行為研究一基于襄陽市農戶的實證調查[D].武漢：華中農業大學，2013.

[2]黃成毅.成都平原耕地資源系統協同性分析與調控研究[D].雅安：四川農業大學，2011. （責編：張宏民）