淺議再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力

·陳定良/文

淺議再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力

·陳定良*/文

修正后的《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的權(quán)力，但是由于相關(guān)司法解釋尚未出臺，導(dǎo)致司法實踐中各地運行不一致。本文對再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力作初步探討，認(rèn)為再審檢察建議應(yīng)主要針對問題瑕疵較小需要糾正的錯案，在審查程序設(shè)計上法檢兩家應(yīng)當(dāng)對等化，用抗訴來彌補(bǔ)再審檢察建議效力偏“軟”的弱點。

適用范圍 審查程序 效力

修正后的《民事訴訟法》第208條規(guī)定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有符合第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議。這一規(guī)定從法律層面賦予了檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議權(quán)，一方面，增加了檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的方式，真正形成抗訴與再審檢察建議“二元化”的監(jiān)督格局；另一方面，也有利于提高監(jiān)督效率，減少訴累。但是，實踐中對于再審檢察建議的適用范圍、審查程序及效力存在很多模糊的認(rèn)識，理論上需要進(jìn)一步加以探索并予以澄清。

一、民事再審檢察建議的適用范圍

盡管修正后的《民事訴訟法》對抗訴和再審檢察建議二者的適用范圍沒有進(jìn)一步的規(guī)定，但最高人民檢察院2013年頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第83條、第84條、第85條明確了再審檢察建議的適用范圍。

（一）修正后的《民事訴訟法》對再審檢察建議適用范圍的規(guī)定

相對于抗訴，再審檢察建議剔除了在實體上的“法律適用確有錯誤”和“審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”兩種情形，在程序上剔除了“判決、裁定系同級法院再審后作出”以及“案件經(jīng)過同級法院審委會討論作出”的兩種情形。

（二）明確民事再審檢察建議適應(yīng)范圍的意義

對再審檢察建議適用范圍的規(guī)定，貫徹了曹建明檢察長在修正后的《民事訴訟法》座談會上所提出的抗訴一般應(yīng)適用于案件比較重大或者是裁判確實明顯不公，發(fā)生了重大錯誤的情形；檢察建議主要適用于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定雖有錯誤，但實體裁判錯誤并不是非常嚴(yán)重或突出，辦案程序有瑕疵情形的指導(dǎo)精神，將抗訴和再審檢察建議兩者職能相結(jié)合，有效實現(xiàn)多元化的監(jiān)督格局。

二、實踐中民事再審檢察建議遇到的幾個問題

在實踐中值得探討的問題是，對于上級法院已經(jīng)再審審查且已經(jīng)出具駁回再審申請裁定或者駁回再審?fù)ㄖ獣陌讣壢嗣駲z察院能否向同級人民法院發(fā)再審檢察建議。如果能，同級人民法院需要再審的，是否需要向上級法院請示。

（一）再審裁定或駁回再審?fù)ㄖ獣皇强乖V或再審檢察建議的對象

按照最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第8條的規(guī)定，人民法院駁回再審申請的，當(dāng)事人又向人民檢察院申訴的，人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應(yīng)當(dāng)提出抗訴。人民檢察院經(jīng)過審查認(rèn)為原生效判決、裁定、調(diào)解書符合抗訴條件的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。按照該規(guī)定，人民法院的駁回再審裁定或者駁回再審?fù)ㄖ獣鳛橐粋€程序性的裁定或通知，并不是抗訴或者再審檢察建議的對象，檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為原生效裁判存在錯誤，仍然可以針對其提出抗訴或者發(fā)出再審檢察建議。

（二）下級法院進(jìn)入再審程序，無需撤銷之前的駁回裁定

對于同級法院受理經(jīng)過上級法院已經(jīng)作出駁回再審申請的案件是否需要經(jīng)過上級法院同意的問題，在2011年最高人民法院印發(fā)的《第一次全國民事再審審查工作會議紀(jì)要》（法［2011］159號）第29條規(guī)定，“上級人民法院裁定駁回再審申請后，原審人民法院依照民事訴訟法第177條規(guī)定決定再審的，應(yīng)當(dāng)報請上級法院同意。”按照這一會議紀(jì)要的精神，下級法院似乎無權(quán)決定自行再審。對于駁回再審申請裁定的效力問題，筆者認(rèn)為下級法院依職權(quán)啟動或因檢察院抗訴而進(jìn)入再審程序，再審判決書無需撤銷之前的駁回裁定。原因有以下：一是駁回再審申請的裁定是非訴訟的審查程序作出的裁定，非訴訟程序的結(jié)論不約束訴訟程序；二是已經(jīng)依法進(jìn)入再審程序，就不用去糾結(jié)不允許進(jìn)入再審程序的文書，它已經(jīng)不構(gòu)成進(jìn)入再審程序的障礙；三是客觀上此類撤銷是無法做到的，若真以此類推，可能涉及多級法院和多份裁定，不具有可操作性。根據(jù)2012年9月召開的全國法院審判監(jiān)督工作座談會暨審判監(jiān)督理論專業(yè)委員會第三屆年會上的會議精神，最高人民法院對于人民法院駁回再審申請裁定的態(tài)度，實質(zhì)上也就是說下級人民法院對于上級法院已經(jīng)作出駁回再審申請的裁定，如果檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或者發(fā)出再審檢察建議，下級人民法院并不需要撤銷上級法院的裁定，可以直接進(jìn)入再審程序。從某種意義上講，這種操作方式實質(zhì)上已經(jīng)修正了最高人民法院在2011年《第一次全國民事再審審查工作會議紀(jì)要》第29條的規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為對于上級人民法院裁定駁回再審申請的案件，同級檢察機(jī)關(guān)可以向同級法院發(fā)出再審檢察建議，同級法院發(fā)現(xiàn)原審生效裁判文書確有錯誤的，可以不經(jīng)上級法院同意，也不需要撤銷上級法院的駁回再審裁定，直接對案件進(jìn)行再審。

三、再審檢察建議的審查程序

對于檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的程序，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第5章第1節(jié)中做了明確規(guī)定，先是由承辦人提出審查意見，隨后由處室集體討論，處室負(fù)責(zé)人提出審核意見后交由檢察長批準(zhǔn)，再提交檢委會討論決定。然而，對于人民法院應(yīng)該遵循什么樣的審查程序，除2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院出臺的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第7條第2款規(guī)定了3個月的審查期限外，并無相應(yīng)的法律或者司法解釋對此作出規(guī)定。

（一）實踐中審查民事再審檢察建議的兩種做法

司法實踐中，有部分法院將檢察機(jī)關(guān)發(fā)出再審檢察建議的審查權(quán)交由法院的立案庭進(jìn)行審查，也有的交由審監(jiān)庭審查。將再審檢察建議交由立案庭審查，實務(wù)中難免導(dǎo)致一個問題，就是法院將檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議性質(zhì)上類同于當(dāng)事人的申訴，檢察機(jī)關(guān)通過檢委會討論決定的意見到了法院以后，立案庭的合議庭就可能輕易否決了，案件也就無法進(jìn)入再審程序，這樣必然導(dǎo)致削弱檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議的法律效力，也違背了司法審級同級對等原則。

當(dāng)然在司法實踐中，也有的地方法院明確對于檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議，一般由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)審查，再審檢察建議需要裁定再審或者不予再審，應(yīng)當(dāng)提交審委會討論決定。筆者較贊同第二種做法，因為第二種做法，一方面有利于維護(hù)檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議的權(quán)威性，另一方面也符合檢法兩家在民事行政訴訟法律監(jiān)督溝通配合的總體要求和訴訟規(guī)律，體現(xiàn)司法審級的同級對等原則。同時，第二種做法也與最高人民法院倡導(dǎo)的做法相一致。

（二）由審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)審查民事再審檢察建議的優(yōu)勢

審監(jiān)庭負(fù)責(zé)抗訴案件的審理，與檢察院存在持續(xù)的溝通。因此，由審監(jiān)庭來辦理有著溝通和協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，也便于對口管理和加強(qiáng)上下級法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與聯(lián)系［1］。因而，民事再審檢察建議在法院審查階段由立案庭受理，審監(jiān)庭審查，審委會討論決定應(yīng)該是法院審查的一個合理程序設(shè)置。綜上，民事再審檢察建議檢法兩家比較理想的審查程序可以用示意圖表示如下：檢察機(jī)關(guān)控申、案管部門立案—→民行部門承辦人審查—→民行部門集體討論—→民行部門負(fù)責(zé)人審核—→檢察長批準(zhǔn)—→檢委會討論決定—→法院立案庭受理—→審監(jiān)庭審查—→審委會討論決定。

四、再審檢察建議的效力

相對于民事抗訴的剛性而言，再審檢察建議則體現(xiàn)為相對較軟的特征，法院在收到檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議后，并不像如收到抗訴以后須立即啟動再審程序。因而，這一結(jié)果也讓很多人擔(dān)心，再審檢察建議在司法實踐中是否會逐漸虛化。當(dāng)然，在司法實踐中，也確實存在部分地方法院對檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議不夠重視的現(xiàn)象。

（一）民事再審檢察建議在一定程度上有“軟”的弱點

四川省檢察機(jī)關(guān)為此就曾做過統(tǒng)計，2013年1月至6月，四川省檢察機(jī)關(guān)共提出再審檢察建議122件，法院采納43件，采納率為35.2%。民事再審檢察建議采納率低并非全部由其本身“軟”的性質(zhì)引起的，引發(fā)的原因還有很多，比如部分法院本身受內(nèi)部考評制度的影響，對再審檢察建議存有一定的抵觸情緒，還有的案件本身已經(jīng)被法院的自我糾錯程序過濾，經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議再行啟動糾錯程序難度加大等原因。

（二）在制度設(shè)計上對民事再審檢察建議進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)

從制度上講，相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋以及規(guī)范性文件在制度設(shè)計上也預(yù)料到了再審檢察建議“軟”的弱點，設(shè)計了一系列制度對其效力進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。比如，2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院出臺的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第7條第2款中規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院提出抗訴。最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第87條規(guī)定，對人民法院已經(jīng)采納再審檢察建議進(jìn)行再審的案件，提出再審檢察建議的人民檢察院一般不得再向上級人民檢察院提出抗訴。但是最高人民檢察院的該規(guī)定并未完全限制已經(jīng)提出再審檢察建議并已再審的案件上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行抗訴的權(quán)力。有關(guān)這一點，在最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第117條就明確規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院盡管已經(jīng)采納再審檢察建議進(jìn)行再審，但檢察機(jī)關(guān)仍認(rèn)為該再審結(jié)果存在錯誤的，檢察機(jī)關(guān)可以按照相關(guān)規(guī)定跟進(jìn)監(jiān)督或者提請上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，也就是說，按照該規(guī)定，上級檢察機(jī)關(guān)對此仍然可以抗訴。

（三）充分發(fā)揮再審檢察建議的監(jiān)督，提高法律監(jiān)督水平

無論是人民法院決定不予再審，還是進(jìn)入再審但檢察機(jī)關(guān)仍認(rèn)為存有錯誤的案件，檢察機(jī)關(guān)都可以提出抗訴，以彌補(bǔ)再審檢察建議的效力偏“軟”的缺點。所以，再審檢察建議是有剛性的抗訴手段作后盾的，檢察機(jī)關(guān)在行使這一權(quán)力的時候，并不必要有什么顧慮，也完全不用擔(dān)心再審檢察建議在司法實踐中被虛化。

民事再審檢察建議，作為修正后的《民事訴訟法》確立的一項新的民事檢察監(jiān)督制度，檢察機(jī)關(guān)只有不斷的實踐，積極地探索，才能夠真正將它與抗訴結(jié)合起來，才能真正做到民行檢察監(jiān)督的軟硬兼施，齊頭并進(jìn)，煥發(fā)出其應(yīng)有的制度魅力。

注釋：

［1］參見趙樹坤：《審查民事再審檢察建議若干問題初探》，載《人民法院報》2013年11月27日。

*浙江省嘉興市人民檢察院［314000］