我國填海造地對拓展空間的貢獻分析

李亞寧，李晉，潘嵩

（1.國家海洋信息中心，天津300171；2.天津大學管理與經濟學部，天津300072）

海域經濟

我國填海造地對拓展空間的貢獻分析

李亞寧1，2，李晉1，潘嵩1

（1.國家海洋信息中心，天津300171；2.天津大學管理與經濟學部，天津300072）

從落實國家戰略、區域發展優化布局以及沿海地區新增建設用地等方面，分析我國填海造地對拓展空間的貢獻，認為填海造地對經濟社會發展和人類生存的保障作用不容忽視。建議現階段管理部門、科研機構和社會各界共同為之努力的主線應統一到如何科學、適度填海造地，加強節約集約利用，改進施工工藝和平面設計，以及最大程度減少資源環境的損耗上來。

填海造地；國家發展戰略；建設空間

引言

我國960萬平方千米的遼闊陸地和300萬平方千米的廣袤海洋，都是中華民族繁衍生息、生存發展的根本所在。千百年來的農耕意識和資源開發手段的歷史局限，使得開發陸地國土空間的觀念根深蒂固。然而現實是，我國山地多、平地少，減除不適宜生存發展的高原山地、必須保護的耕地和已有建設用地，當前我國可用于工業化城鎮化開發及其他方面建設的陸地空間僅28萬平方千米左右，只占全國陸地國土總面積的3%［1］。尤其在只占國土面積14%，卻承擔著全國28%的耕地保護任務、承載著全國40%以上人口并創造了60%以上國內生產總值的沿海地區，生存和發展的陸地空間更加局限。同時還有一個不容忽視的問題：我國擁有14億的龐大人口規模，人均土地面積不到0.7公頃，不足世界平均水平的1/3，在世界各國人均土地面積的榜單上，排名在120位之后。如果以適宜生存、建設的國土空間計算，不可不謂寸土寸金。一些地區的土地資源遠不能滿足經濟社會發展和人民安居樂業的需要，特別是在沿海地區，人口密度絲毫不亞于彈丸之地的日本。

我國建國以后至20世紀末先后經歷了三次大的圍填海活動高峰期［2］。第一次是20世紀50年代的圍海曬鹽，既有群眾自發組織的小規模圍墾，也有天津長蘆鹽場、海南鶯歌海鹽場等政府組織的大規模鹽田圍墾。第二次是20世紀60年代至70年代末期的圍墾海涂增加農業用地，這一時期擴大了圍海范圍，從高灘圍海發展到中、低灘圍海，從河口海岸筑堤圍海擴大到堵港圍海，福建省農業圍墾面積約750平方千米，上海市農業圍墾面積約333平方千米；第三次是20世紀80年代至90年代中后期的灘涂圍墾養殖，這一階段的圍海主要發生在低潮灘和近岸海域。經過三次大規模的圍填海形成土地面積約12 000平方千米，極大地補充了生產用地，然而由于建設初期圍填海工程缺乏整體規劃、審批制度不完善、填海方式以順岸圍隔為主等原因，也給近岸海域生態環境造成了嚴重的、不可逆轉的影響。

進入21世紀以來，隨著工業化和城鎮化加速，沿海地區發展戰略全面布局，空間制約發展的問題更加突出，海洋成為開發建設的第二空間。2002年《海域使用管理法》實施，建立了圍填海管理制度，形成了“區劃統籌、規劃引導、計劃調節、科學論證、嚴格審批、強化監管”的管理體系，圍填海活動日趨規范化、科學化、法制化，圍填海的經濟與生態綜合效益也逐步趨于平衡。我國沿海灘涂有豐富的潛在的土地資源，特別是河口和淤泥質海岸的潮灘，有許多岸灘穩定、潮間帶寬闊的岸段適宜填海造地［3］。在這些岸段適度填海造地，是現階段沿海地區化解空間資源瓶頸制約的一種行之有效的途徑。

1　國內外填海造地典型案例及啟示

1.1填海造地打造旅游海島

迪拜依托優美的自然環境，憑借雄厚的資金實力，通過填海造地建造了宏偉壯觀的棕櫚島工程，有效促進了當地經濟發展。20世紀90年代，迪拜所有自然沙灘均被開發，發展遭遇瓶頸。為了更好的發展旅游業和金融業，帶動當地經濟發展，吸引更多的投資者和游客，迪拜在2001年啟動了世界上最大的填海造地工程之一—棕櫚島工程。迪拜棕櫚島由三個“棕櫚島”，即朱美拉棕櫚島、杰拜阿里棕櫚島和代拉棕櫚島組成，全部由填海造地建成。島嶼綿延12平方千米，伸入阿拉伯灣5.5千米［4］。耗資15億美元興建的亞特蘭蒂斯酒店就坐落棕櫚島上，每年入住的游客高達上千萬。除此之外，聞名世界的迪拜帆船酒店，世界上唯一的七星級酒店，同樣修建在填海造地形成的人工島上。如今，旅游業已經成為迪拜的支柱產業之一。自2003年起，迪拜旅游收入已經超過了石油收入，占到了GDP的10%以上，同時解決了25%的就業率；2013年，迪拜全年酒店接待人數超過1 100萬人次［5］。

1.2填海造地修建國際航空港

填海造地以其成本較低、選址靈活的優點，為部分面積狹小又多山的沿海國家和地區修建大型機場提供了良好選擇。如日本、韓國、新加坡、斯里蘭卡、美國夏威夷均建設有自己的海上機場。其中以亞洲三大海上機場——日本關西國際機場、韓國仁川國際機場、新加坡樟宜國際機場——最為著名，由于在建設之前進行了充分的論證，上述海上機場在投入運營后均取得了巨大經濟效益。日本最著名的海上機場，關西國際機場建造在大阪東南、離海岸大約4.8千米的人工島上。機場人工島面積約11.2平方千米，龐大的填海工程前后費時5年，工程所需的土石方取自于附近的兩座山［6］。國際機場協會（ACI）公布的2009年的統計數據顯示，2009年，關西國際機場旅客吞吐量為1 341.7萬人次，貨物吞吐量為60.887 1萬噸，在日本機場中分別列居第7位和第3位［7-8］。韓國仁川國際機場也是一座填海機場，位于韓國仁川市西側。機場所用土地由永宗島與龍游島兩個分離的島嶼經填海造地相連而成。仁川國際機場公司公布的統計數據顯示，截至2014年8月，仁川機場旅客吞吐量累計已達4.32億人次，進駐的航空公司達84家，航線城市193個［9］。新加坡樟宜國際機場占地13平方千米，距離市區17.2千米，約有一半面積為填海造地而成。填海工程耗費1 200萬立方米泥土和4 000萬立方米的砂石。新加坡樟宜機場集團公布的統計數據顯示，2014年上半年飛機起降數總計17.168萬架次，旅客吞吐量2 661萬人，貨物吞吐量91.01萬噸［10］。

1.3填海造地開拓宜居城市

沿海城市由于其得天獨厚的地理區位優勢和宜人的氣候條件，吸引了大量人口到此從事生產生活活動。城市人口不斷增長，導致居住環境的不斷惡化：交通擁堵、房價飛漲、環境污染等等。許多國家和地區，諸如日本、香港、澳門都采取了填海造地的方式，不斷擴大城市面積，或者直接建造一座新城，來緩解人口壓力，調整產業布局，以達到改善居住環境的目的。日本在填海造地工程中，多采取離岸人工島方式，這種填海造地方式科技含量較高，對海洋環境的影響較小，最著名的要數神戶人工島。神戶人工島位于日本兵庫縣神戶市南約3千米的海面上，呈長方形、東西寬3千米、南北長2.1千米，總面積為4.36平方千米。島上居民為2萬人，各種設施齊全，有國際飯店、旅館、商店、博物館、島內游泳場、醫院、學校及3個公園，此外還有休假娛樂場和6 000套住宅。神戶人工島是當時世界上最大的一座人造海上城市，享有“二十一世紀的海上城市”之稱［11］。香港山多平地少，可以供予發展的土地不多，因此自香港開埠以來，香港政府多次進行填海工程。時至今日，香港很多繁華的地區和大型基礎設施都是依靠填海而取得的土地。當中包括德輔道以北的中環、灣仔、銅鑼灣、尖沙咀東、啟德機場、大嶼山新機場、港澳碼頭、九龍灣及觀塘商貿區等等的重要發展地方。當中有不少重要建筑物或者地標就座落在填海區上，包括國際金融中心、香港會議展覽中心等等。

1.4對我國填海造地的啟示

填海造地對我國海洋經濟發展的推動作用十分明顯，同時，在建設用地增量有限的情況下，填海造地提供的城市建設和工業生產用地，有效緩解了沿海省市的用地壓力［12］。但是，填海造地工程往往投資巨大，涉及社會民生、經濟效益、生態環境等多個層面的問題，影響深遠，風險性較大。因此，實施填海造地必須慎之又慎。參考國內外填海造地的典型案例，我國在進行填海造地時應注意以下幾點：

1.4.1立足地區優勢，明確功能定位

我國沿海各地社會經濟發展水平、沿岸自然資源條件、岸線開發利用程度千差萬別。實施填海造地務必因地制宜，充分考慮自身條件和特點，明確功能定位。避免跟風式的重復建設，從而導致岸線資源的巨大浪費。

2.4.2進行成本分析，注重經濟效益

填好造地投入大，影響廣，風險高。因此，在填海造地工程建設之前，必須對其生態成本、建設成本及運營成本進行充分分析，對其可能造成的風險進行全面的研究和評估，做好填海造地前期規劃，力求取得良好的經濟效益。

2.4.3提升科技含量，保護海洋生態

填海造地應盡可能的使用離岸人工島的形式，最大限度保留自然岸線。人工島雖然前期投入較大，技術要求較高，但在海洋生態保護方面的優勢十分明顯。例如，對天然海岸線的形態特征造成的影響較小，能夠避免對近岸灘涂等海洋生物棲息地的侵占，最大限度保留海域原有水動力環境及沖淤環境等。

綜上所述，從國內外填海造地的一些成功案例可以看出，填海造地并非洪水猛獸，通過統籌規劃、科學論證、合理布局，可以盡最大努力、最大程度地減少其對生態環境的負面影響，更好地服務于社會經濟的可持續發展。

2　填海造地對落實國家戰略的貢獻分析

2.1填海造地為國家戰略落實提供寶貴空間

國家“十二五”規劃發布以來，發展海洋經濟已成為國家戰略。國務院批復的區域發展規劃中，共17個戰略規劃位于沿海地區，規劃區域覆蓋了18 000多千米的大陸岸線（表1），海洋經濟發展戰略進入全面實施的新階段。沿海地區紛紛確定了以依托臨海臨港優勢、大力發展海洋經濟為主題的戰略定位。這些戰略定位作為區域經濟發展轉型升級的突破口，對生存和發展空間的規模和質量提出了更高的要求。其中，黃河三角洲高效生態經濟區、江蘇沿海地區直接明確了海域灘涂作為土地后備資源的戰略地位；天津、山東、浙江、福建、海南等地都提出了在用海和用地計劃上給予傾斜的訴求。自2006年始，我國在繼續保障單個項目用海的基礎上，研究實施區域用海管理政策，引導地方政府優選集中連片開發海域，進行整體規劃、合理布局和有序開發。截至2013年底，全國共批準區域建設用海規劃75個，規劃填海面積1 148平方千米，其中已確權實際填海面積314平方千米，為沿海地區落實國家發展戰略提供了寶貴空間。

表1　沿海地區國家發展戰略Tab.1National development strategies in the coastal area

2.2填海造地為重點項目建設提供寶貴空間

國家發展戰略中確定的一大批重點工程和重點產業，以綜合性港口集群、跨海通道、能源基地、新興產業聚集區、重化工業基地、裝備制造基地、臨海臨港新區、濱海新城、旅游基礎設施和農業基地為主要方向，無不需要大量的海域和土地空間為其順利實施提供保障。目前，國家發展戰略中明確的重點工程有400余項，預計其中有200余項需要填海獲得建設空間（表2）。據統計，全國近五年審批的填海造地用海中，有70%是各沿海區域為落實國家發展戰略確定的重點項目、重點產業用海。這些項目的填海面積占全國填海造地用海確權總面積的比例高達85%，有力支撐了國家發展戰略確定的一大批工業基地、濱海新城、農業基地和港口群建設。如，杭州灣、膠州灣、港珠澳等跨海通道建設，紅沿河、福清、田灣、陽江等核電能源基地建設，中俄東方石化、中科煉化、曹妃甸原油儲備等石化工程建設，有效保障了國家交通、能源等基礎設施在沿海的合理布局。

表2　沿海地區涉海重點項目統計Tab.2Statistics of the major ocean-related projects in the coastal area

3　填海造地對區域發展優化布局的貢獻分析

3.1填海造地形成的建設空間具有獨特的功能優勢

填海造地具有諸多優越性。我國和許多土地資源緊缺的沿海發達國家都將其作為拓展空間的一種重要途徑［13］。一方面填海造地具有得天獨厚的臨海優勢，對涉海產業而言，所形成的土地比內陸地區具有更大的功能優勢和附加值；與此同時，填海造地不但有利于節約開發建設成本、推進產業整體布局，又能避免土地征用、百姓遷移，與農用地征用、土地整理等供地方式相比，具有明顯優勢。僅就沿海港口及相關行業發展而言，填海造地以其獨特的功能優勢，成為增加有效深水岸線、便捷各類工業企業物流運輸、拓展對外聯絡通道等不可或缺的重要前提。根據交通運輸部已經批復的18個沿海大型港口總體規劃統計，平均每個港口的規劃岸線長度達125千米、陸域規劃面積70平方千米，其中大部分區域將來源于填海造地［13］。依港而建的配套工業園區、產業園區等，也均受益于整體規劃開發的填海造地區域。例如：天津臨港工業區作為國家級石化基地，規劃建設成以化工、造修船基地、裝備制造業等為核心的海上工業新城，規劃總面積80平方千米，全部來源于填海造地；廣西北部灣開發建設的欽州保稅港區，作為中國與東盟聯通的重要渠道、我國西部沿海唯一的保稅港區，規劃面積10平方千米，也將全部來源于填海造地。

3.2填海造地為區域發展優化布局提供保障

國家發展戰略進一步推進了沿海地區一體化布局。許多沿海中小城市和農村地區，繼傳統的大中城市、主要港口周邊之后，開始成為沿海經濟社會發展的前沿陣地。填海造地以其利于集中連片開發、較易形成產業聚集的優勢，成為承接產業轉移、調整城市空間布局的有效保障，為落實沿海地區一體化布局，帶動傳統欠發達地區的發展轉型提供了有力支撐。例如，位于雙臺子河口兩側的沿海村鎮，曾以鹽業和養殖為主要產業，如今遼濱沿海經濟區、錦州新能源產業基地等填海項目正在崛起，其中遼濱沿海經濟區一、二期工程共填海44.04平方千米；山東劃定了長達490千米，約相當于山東省大陸海岸線總長15%的岸段，作為需要重點開發的岸段，其中大部分為中小城市的農村地區岸段；距離福建省大中城市50余千米的羅源灣，圍繞福州港羅源灣港區的一大批臨海工業區、物流園區、能源基地正在如火如荼地建設，羅源灣南岸的可門臨海工業區一期填海就達9.29平方千米；海南省儋州市白馬井鎮—排浦鎮岸段曾是依托漁港經濟發展的沿海村鎮，如今一個填海7.83平方千米的人工島—海花島旅游綜合體已基本建成。

4　對沿海地區新增建設用地的貢獻分析

據歷年《海域使用管理公報》和《中國國土資源年鑒》統計，2003—2012年10年間，沿海地區填海造地總面積占新增建設用地供應總量的比重約為12%。在嚴格保護耕地的大背景下，填海造地為沿海地區新增建設用地提供了極大的補充。統計數據顯示，2005年以前沿海地區填海造地占同期新增建設用地的比重整體較小，填海造地在增加建設用地空間方面的優勢尚未得到充分發揮；2005—2010年，呈較為穩定的上升態勢，均值高達17.5%，填海造地成為沿海地區增加建設用地的重要手段，特別是2008—2009年間，填海造地的保障作用很好地實現了擴大內需、促進經濟平穩較快發展，使得沿海地區順利度過“金融危機”，實現了經濟發展的“軟著陸”；2010年底實施圍填海計劃管理制度以來，填海面積有所縮減，2011—2012年約為9%。從地區差異來看：2003—2012年十年間，天津填海造地占新增建設用地的比重最大，約為50%，有力推進了濱海新區開發開放，據統計天津依靠填海造地拓展了濱海新區近1/10的土地空間；其次為海南、福建、遼寧，所占比例也均在20%以上。

隨著沿海地區發展戰略的全面部署，填海造地將繼續在保障城市發展建設空間中發揮重要作用。據沿海省級《海洋功能區劃》和《土地利用總體規劃》的建設填海造地和新增建設用地控制指標，預計2011—2020年10年間，建設填海造地預期規模將占到新增建設用地面積的19.75%。對于海洋依賴性較強的省市，填海造地的作用將更為顯著。例如：浙江填海造地占新增建設用地的比例預計將高達50%；福建、海南占比也在30%左右。

圖12003　—2012年沿海省填海造地與新增建設用地面積比較Fig.1Area comparison between reclaim land from the sea and the newly increased construction-used land in the coastal provinces during 2003-2012

圖22011　—2020年沿海省填海造地占新增建設用地比重預測Fig.2Proportion of reclaim land from the seain the newly increased construction-used land in the coastal provinces during 2003-2012

5　結語

在適宜填海造地的灘涂、淺海區域科學、適度地填海造地，是現階段沿海地區化解空間資源瓶頸制約的一種行之有效的途徑。根據來自國家海洋局的統計數據，自《海域使用管理法》實施到2013年底，國務院及沿海省級人民政府依法審批填海造地用海12.4萬平方千米，約占沿海地區同期新增建設用地的12%。這些通過填海造地形成的建設空間，為保障國家戰略實施、彌補建設空間不足、促進區域發展優化布局和緩解耕地保護壓力所提供了巨大的保障作用。然而，填海造地在為經濟社會發展和人類生存提供巨大保障作用的同時，由于工程建設本身所付出的較高的資源環境代價也飽受爭議，可謂毀譽參半。在保護中發展、在發展中保護是當前我國發展的基本戰略思想，針對填海造地問題，既不能無視資源環境代價而放任自流，也不能忽略其對經濟社會發展的巨大貢獻而全盤否定。如何做到科學、適度，節約集約利用，改進施工工藝和平面設計，最大程度減少資源環境的損耗，應該是現階段管理部門、科研機構和社會各界應該共同為之努力的主線。

［1］國務院.全國主體功能區規劃［Z］.國務院，2010.

［2］劉偉，劉百橋.我國圍填海現狀、問題及調控對策［J］.廣州環境科學，2008，23（2）：26-30.

［3］陳吉余.開發淺海灘涂資源，拓展我國的生存空間［J］.中國工程科學，2000，2（3）：27-31.

［4］百度百科.棕櫚島詞條［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/ view/621604.htm.

［5］百度百科.迪拜詞條［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/view/ 17176.htm.

［6］百度百科.大阪關西國際機場詞條［EB/OL］.http：//baike. baidu.com/view/2288503.htm.

［7］中國民航科學技術研究院.2009年旅客吐吞量前150名機場［EB/OL］.http：//www.castc.org.cn/dtxw/hyxw/201008/ t20100817_1364.html.

［8］維基百科.全球機場貨運量表詞條［EB/OL］.http：//zh. wikipedia.org/wiki/全球機場貨運量列表

［9］中國民航網.自開港以來仁川機場旅客吞吐量累計逾4億人［EB/OL］.http：//www.caacnews.com.cn/newsshow.aspx？idnews=255811.

［10］中國民航網.新加坡樟宜機場上半年旅客吞吐量微增1.4%［EB/OL］.http：//www.caacnews.com.cn/newsshow.aspx？idnews=254809.

［11］百度百科.神戶人工島詞條［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/ view/2825790.htm.

［12］張翠萍，謝健，婁全勝，等.廣東省填海造地的發展經驗及對策研究［J］.海洋環境科學，2013，32（2）：311-315.

［13］關道明，阿東.全國海洋功能區劃研究［M］.海洋出版社，2013.

Analysis ofthe Contribution of the Reclaiming Land from the Sea to Extending Space in China

Li Yaning1，2，Li Jin1，Pan Song1
（1.National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China；2.College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China）

The article analyzed the contribution of reclaiming from the sea to extending space in China，based on the following three aspects：implementation of national development strategies，optimization of the layout of coastal regional development，and increasing the coastal land for construction.The article concluded that the role ofthe reclamation in the economic and social development and the protection of human subsistence cannot be ignored.The article suggested that management departments，research institutions and the community should focus their effort on how to reclaim land from the sea in a scientific and moderate way，strengthen economical and intensive utilization，improve construction techniques and graphic design，and minimize the loss of resources and the environment.

reclaim land from the sea；national development strategies；construction-used space

F205

A

2095-1647（2015）03-0041-07

2015-01-08

李亞寧，男，助理研究員，主要研究方向為海域管理技術，E-mail：nmdis_ken@126.com。