有序推進農業轉移人口市民化：浙江實踐與思路對策

黃祖輝 朋文歡 米松華

有序推進農業轉移人口市民化：浙江實踐與思路對策

黃祖輝 朋文歡 米松華

有序推進浙江農業轉移人口市民化，使其和城鎮居民共享城市文明和基本公共權益，不僅是響應國家新型城鎮化發展戰略，落實至2020年實現1億農業轉移人口落戶城鎮這一目標的關鍵，而且還是對農業轉移人口人文關懷的體現和堅持“以人為本”新型城鎮化發展道路的內在要求

改革開放以來，浙江吸納了大量外省農業轉移人口和本省農民進城就業，截至目前，浙江承接農業轉移人口總量達2260萬（浙江省公安廳，2014），占總就業人數的60.94%。這一群體在為浙江經濟發展做出巨大貢獻的同時，由于戶籍制度、公共服務和社會保障等制度的障礙，難以完全融入城市社會并享受與城鎮人口同等的社會福利（葉俊燾、錢文榮等，2014）。如何有序推進浙江農業轉移人口市民化，使其和城鎮居民共享城市文明和基本公共權益，不僅是響應國家新型城鎮化發展戰略，落實至2020年實現1億農業轉移人口落戶城鎮這一目標的關鍵，而且還是對農業轉移人口人文關懷的體現和堅持“以人為本”新型城鎮化發展道路的內在要求。本文從農業轉移人口的浙江現狀及市民化的實踐探索入手，針對當前浙江推進農業人口轉移市民化所面臨的挑戰，提出新形勢下進一步推進浙江農業轉移人口市民化的思路和對策。

實踐探索

浙江農業轉移人口的基本特征。目前，浙江農業轉移人口呈現如下六個方面的特征。一是農業轉移人口已成為浙江城鎮化人口的重要組成。據統計，至2012年，浙江吸納農業轉移人口總量達到峰值（2459.5萬），為2000年的6倍，2014年6月30號時點統計顯示，全省登記在冊流動人口2260萬，盡管較2012年有所回落，但仍占全國流動人口總量8.4%。在以常住人口為統計口徑測算城鎮化水平的情況下，如此龐大的流動人口顯然已成為推進浙江城鎮化進程的重要力量。2013年，浙江城鎮化率達64%，而若按戶籍人口算，浙江城鎮化水平僅為32%左右，農業轉移人口使浙江城鎮化率提高了30多個百分點。二是“舉家式”流動和居住長期化趨勢比較明顯。區別于以往男性戶主單獨外出、妻兒留守的流動方式，近年來浙江流動人口舉家式流動趨勢比較明顯，所占比例由2010年的38%上升至2013年的53.1%。從流動人口的年齡結構看，2010年以來，16-59周歲人員比例逐年下降，而16周歲以下及60周歲以上人員比例卻逐年提升。大量非勞動力的流入，給浙江綜合人口承載力帶來一定壓力。此外，流動人口在浙居住時間趨于長期化，2013年在本地居住半年以下的僅占31.7%，居住半年至五年、五年以上的比例分別為65.1%和3.2%。浙江2014年的萬人抽樣調查顯示，外省流入人口中愿意在居住地長期生活的占65%，待業人員中，希望滯留繼續找工作的比例達68%。三是以外省流入為主，流出與流入地相對集中。從2010年起，連續五年外省流入人口占總流動人口比重超過84%，2014年為86.7%，其中，來源地居前五的為安徽省、貴州省、江西省、河南省、四川省，累計占比達省外流入人口66.6%。杭、寧、溫、金4市承接農業轉移人口共計1473.63萬，占比達65.2%。四是流動人口基本素質偏低，但趨勢轉好。2014年流動人口中初中及以下學歷者達1679.8萬，占比高達74.3%。但近五年流動人口中大專及以上學歷所占比例逐年提高，表明隨著產業結構的調整和居住證制度對高素質人才的吸引，浙江就業結構將會逐步優化。五是流動人口收入水平有所增長，市民化能力有所提升。2014年萬人抽樣調查顯示，浙江農業轉移人口平均月薪3183元，月薪收入在3000元以上者所占比例由2011年的10%上升至2014年的39.9%。工資性收入的增長在一定程度上提升了浙江農業轉移人口市民化的能力。六是農業轉移人口市民化政策環境不斷改善。從早期的自理口糧進鎮到如今的取消戶口性質劃分，實行按居住地登記戶口的遷移制度，浙江開展的一系列改革為打破城鄉二元戶籍制度藩籬，促進城鄉人口有序流動與市民化發揮了積極作用。

浙江推進農業轉移人口市民化的實踐探索。改革開放以來，浙江先后出臺了一系列政策意見，為推行自理口糧、藍印戶口、小城鎮戶籍制度改革、大中城市戶口遷移政策調整、取消戶口性質劃分等改革奠定了堅實的基礎。早在2000年，省政府下發《關于加快推進浙江城市化若干政策的通知》，提出戶籍管理制度改革的中遠期目標，在全國率先取消進城控制指標和“農轉非”計劃指標，在一定程度上為農民進城打破了戶籍樊籬。2005年，省委、省政府制定并實施《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》，統籌城鄉就業邁出了更大步伐，實施了“千萬農村勞動力素質培訓工程”。2006年，省委、省政府出臺《中共浙江省委浙江省人民政府關于進一步加強和改進對農村進城務工人員服務和管理的若干意見》，保證農村進城務工人員勞有所得、工有所居，關注農村進城務工人員精神上的尊嚴和歸屬感；同時繼續擴大城鄉統一戶籍管理制度改革試點，逐步在全省范圍內取消農業戶口、非農業戶口的戶口性質劃分，實行統一登記為浙江居民戶口的新型戶籍管理制度，進一步促進了城鄉人口的身份平等和自由流動。2009年，省人大頒布了全國首部《流動人口居住登記條例》，規定“《浙江省居住證》持有人符合縣級以上人民政府規定條件的，可以申請轉辦居住地常住戶口”。各項惠及普通流動人口的戶口遷移政策，有力促進了流動人口在浙江的安心就業、敬業發展、本外地居民融合和社會和諧。2011年12月，經省委常委會、省政府常務會議審議通過，省政府辦公廳下發了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革試點的實施意見》，該《意見》在明確城鎮落戶政策的同時，同步推進城鄉統一的戶口登記制度和居住證制度改革；保障進城農民在農村的基本權益；規定將流動人口服務管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。

面臨的挑戰

農業轉移人口市民化意愿減弱。隨著經濟轉型發展和農村產權制度的改革深化，農民農村戶口背后的利益開始顯現，城鎮居民戶口背后的利益卻逐漸淡化，以致城鎮對農業轉移人口市民化引力下降，與上世紀八十和九十年代相比，現階段農業轉移人口市民化的意愿已明顯減弱。這種減弱的市民化意愿集中表現為“農轉非”數量逐年減少，而“非轉農”訴求卻不斷增加。截至2013年底，浙江“農轉非”人員僅17.03萬，比2004年下降近40萬。相反，不少原籍農村的大中專院校畢業生、退伍軍人、參加戶籍制度改革進城落戶的人員卻紛紛要求遷回農村。導致這一現象的一個重要原因，是農民對其在農村的權益（土地承包經營權、宅基地使用權、村集體經濟收益分配權）的樂觀預期和進城市民化收益的不樂觀預期所形成的反差，很顯然，如果這種預期反差一直存在，并且農民在農村的預期權益不能轉化為可在城鄉之間流動與交易的權益，不僅已經轉移的農業人口，而且仍在農村的人口的“農轉非”或市民化意愿會持續低迷。

農業轉移人口進城落戶能力仍然有限。一方面，農業轉移人口呈現“舉家流動”態勢，在一定意義上反映了其有舉家落戶城鎮的意愿，但另一方面，由于農業轉移人口大多文化素質低，缺乏職業技能培訓，工作技能和就業適應能力相對不足，制約了他們所能從事的職業和工種。盡管近年來農業轉移人口在城鎮就業的工資水平在不斷提高，但是和浙江城鎮居民收入相比，農業轉移人口的工資水平仍然偏低，加之城鄉社保還存在差距，同時地方性社保還不能實現跨省區流動，使得進城農民難以負擔較高的城鎮定居、生活和發展成本。此外，城鎮相對高企的房價，即便政策允許其進城落戶，多數農業轉移人口也難以實現進城落戶生根的意愿（周蕾、謝勇等，2012）。

流入地承接農業轉移人口市民化存在制約。主要表現為三個方面：一是不少農業轉移人口不適應流入地產業轉型升級。浙江經濟長期來是以勞動密集型加工制造業占主導，產業結構呈現低、小、散特點，支撐這些產業發展的大多是低文化、低成本的農業轉移勞動力。從發展趨勢看，產業轉型升級是浙江經濟提質增效，增強競爭力的必然選擇和唯一出路，而這一過程必然會導致就業結構的波動，因此，在浙江產業轉型升級過程中，通過何種途徑改善勞動力結構，如何在產業轉型升級過程中，妥善處理好該群體的就業震蕩與其市民化以及社會穩定的關系，是浙江推進農業轉移人口市民化進程中必須面對和解決的難點問題。二是流入地對農業轉移人口市民化存在制度約束。在我國地方化供給主導的公民基本公共權益難以在區域間有效轉換的體制下，要解決大規模外省人口落戶浙江城鎮的市民化問題，會給流入地政府帶來很大的財政壓力。此外，由于長期來形成的行政化資源配置制度，使得公共服務、就業機會以及工資水平在不同城市間差異懸殊，少數大城市人口規模急劇膨脹，諸如交通擁堵、資源短缺、環境污染、房價高企等“城市病”隨之出現，加大了農業轉移人口市民化的難度。三是相關改革頂層設計滯后，部門合力不足。有序推進農業轉移人口市民化是一項復雜的系統工程，涉及戶籍、土地、就業、住房、社保、教育、醫療等方方面面的制度改革，不僅工作量大，涉及部門多，需要頂層設計，而且需要城鄉協調、區域對接、中央和地方聯動。但現實的情況是，高層對有序推進農業轉移人口市民化的頂層設計還不夠清晰，對相關改革存在不同解讀與分歧，部門合力不足，缺乏聯動改革和配套方案，可操作性措施不多。

思路對策

主要的思路：一是以聯動改革為突破，推進農業轉移人口市民化。針對城鄉二元結構的特點，必須推進三項聯動的改革。一是推進城鄉聯動的改革，即聯動推進城鎮戶籍制度改革與農村產權制度改革，以消除區域城鄉二元結構。二是推進區域聯動的改革，即推動人口流入地與流出地的聯動改革，以實現跨區域流動人口基本公共權益的可攜帶、可置換、可交易。三是推進上下聯動的改革，即推動中央和地方在基本公共權益安排的聯動改革，以促成基本公共權益的全國可通兌。

二是以新型城鎮化為引領，推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化是以人為本的城鎮化和城鄉一體的城鎮化，以新型城鎮化引領和推進農業轉移人口市民化，并不是單純追求農業轉移人口在大城市的市民化，也不是將農業轉移人口排除在大城市外，而是要通過產業轉型、結構調整、空間優化、產城融合的城鎮化來逐步實現農業轉移人口的市民化。

三是以科學分類為引導，推進農業轉移人口市民化。要從農業轉移人口的實際情況和意愿出發，綜合考慮地域可操作性和地方財政負擔能力，分類型、分時空、有序推進農業轉移人口市民化。所謂分類型，就是按照省內農業轉移人口優先、市民化意愿強的人群優先、在流入地工作穩定的人群優先、文化程度較高和遵紀守法的人群優先的原則，以形成農業轉移人口市民化的示范效應和帶動效應。所謂分時空，就是通過科學規劃，對區域資源、產業、環境、社會、人口等狀況與潛力進行分析，評估與預測不同區域城鎮化發展水平與人口承載力，有序引導農業轉移人口的流向和流量，增強中小城市和小城鎮的人口與經濟集聚力，為農業轉移人口提供就地就近、低成本和多渠道的市民化路徑選擇。

具體的對策是：（一）推進城鄉聯動改革，加快浙江自身農業轉移人口市民化。城鄉聯動改革的重點是解決浙江自身農業轉移人口的市民化。相對于浙江目前兩千多萬的農業轉移人口來說，浙江自身農業轉移人口體量并不大，約300萬左右。并且經過多年的統籌城鄉和城鄉一體化發展，浙江城鄉居民所享受的公共服務差距已明顯縮小，不少縣市已實現城鄉社保等公共服務的并軌。接下來的關鍵是推進城鄉聯動改革，在深化城鎮戶籍制度改革的同時，加快農村集體產權制度的改革。重點是在兩個“三權”上進行深化改革。即對農民土地權益、住房權益、集體經濟權益這“三權”和農村土地所有權、承包權、經營權這“三權”進行賦權和量化的確權與頒證。同時，加快建立與此相適應、高效率的產權租賃、抵押、入股、置換、轉讓等市場體系與交易機制，以確保農民的財產權益，增強農業轉移人口市民化的動力和能力，消除其市民化的疑慮和后顧之憂。

（二）推進產城融合發展，促進農業轉移人口就地市民化。一方面，繼續發揮浙江農村工業化起步早、產業集群與塊狀經濟比較發達的優勢，大力培育和發展農村商貿、物流、信息等服務業，引導農民近距離從事二、三產業，實現就地“轉產”就業。另一方面，大力發展高效生態現代農業和鄉村休閑產業，推進農業產業接二連三、多功能發展和產城融合，促進農民由“自耕農”向“職業農民”轉變，實現就地“轉身”就業。與此同時，在引導農民“轉產”與“轉身”的同時，加快城鄉新社區和新市鎮建設，引導農村人口向中心村、中心鎮和小城市居住，推進農業轉移人口的就地城鎮化和市民化。

改善城鎮空間布局，優化農業轉移人口的空間分布。一是加快杭、寧、溫和金義四大城市群空間規劃和功能定位，使其成為長三角城市群的有機組成和浙江人口與產業的核心載體。二是以地縣市中小城市發展和特色小鎮建設為重點，打造連接區域中心城市的重要節點，使其成為浙江人口和產業的重要載體，以實現包括農業轉移人口在內的浙江人口和產業在空間的優化分布。

加快產業結構調整，優化農業轉移勞動力的產業分布。低成本勞動密集型加工制造業為主導的產業結構，對浙江的工業化進程和經濟的快速增長作出了巨大貢獻，但目前這一結構卻因市場疲軟和資源環境壓力面臨空前挑戰。為此，應通過新型城鎮化的發展，加快第三產業發展，以優化農業轉移勞動力的產業分布。從浙江的產業基礎和第三產業優勢看，應加快信息與網絡服務業、現代商貿與物流業、休閑養生與旅游業、投資與金融服務業的發展。對新增產業設立準入門檻，嚴格控制以環境損害為代價，以低技能勞動力為主要支撐的項目。對現有低端勞動密集型產業實現轉型一批，轉移一批和淘汰一批。對高污染、高耗能以及存在明顯隱患的企業，堅決予以整改或關停。

完善流動人口管理，實現農業轉移人口有序市民化。不斷完善流動人口管理，對有序有效解決省外農業轉移人口在浙江的市民化問題極為重要。一是完善“積分”體系。要以農業轉移人口的社會與個體價值為主要衡量，提高績優型農業轉移人口的市民化激勵；二是完善自律體系。將合法住所、穩定職業、繳納社保等作為農業轉移人口市民化的基礎條件。三是完善管理體系。要聯動中央，盡快出臺財政轉移支付與農業轉移人口市民化的掛鉤政策與操作辦法。

提升社會治理水平，加快農業轉移人口融入城市。農業轉移人口的管理要從防范型、管制型向服務型、治理型轉變。一是通過就業服務體系、住房供給體系、社會保障體系、收入分配體系的完善，促進農業轉移人口的“經濟融合”；二是通過多元文化體系、黨群組織體系、公共參與體系的建構與完善，促進農業轉移人口的“社會融合”；三是不斷提高城鎮原居民對外來人口的包容度和親和度，促進農業轉移人口對城市的“心理融合”。

*本報告為《浙江人口承載能力研究》和《浙江省發改委“十三五”前期研究》課題的階段性成果。

作者：黃祖輝，浙江大學中國農村發展研究院院長、教授；朋文歡，浙江大學中國農村發展研究院博士生；米松華，浙江省農科院博士