“國改”深水區的破冰與博弈

賀佳雯

政府將如何在各方利益的博弈中實現真正的分權制衡，從而構建相對平衡的利益協同機制，推進深水區經濟改革尚有待進一步地觀察。

在今年初的一次論壇上，國資委研究中心主任楚序平曾公開表示，2014年來，國務院國資委依據《全面深化國有企業改革指導意見》，對涉及國資委的重點改革任務，制訂了初步意見方案。

今年9月13日，醞釀近兩年的《關于深化國企改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式出臺。這意味著國企改革頂層方案“1+N”中的1終于塵埃落定。

“1”是指首先出臺的一個深化國企改革指導意見，“N”是指十幾個與之配套的分項改革實施方案。

一度難產的“1”

“國企改革方案從2013年底便開始起草，一直在修改之中，沒有出臺的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統籌考慮，需要征求意見，形成最大公約數”。 國資委新聞中心首席專家李錦對《中國經濟信息》記者說。

據國資委一位內部人士向《中國經濟信息》記者透露，深化國企改革指導意見由國資委牽頭制定，發改委則牽頭混合所有制改革方案，財政部也手握3份國資改革文件，它們分別是國有資產管理體制改革方案、成立和改組國有資本運營公司及投資公司方案，以及國有資本預算方案。

而這個一度難產的“1”，破冰歷程艱難本身就足以證明此次深水區國企改革的復雜性和爭議性。

其中，人社部出手最快，國企負責人薪酬改革細則，已于2015年1月1日正式開始實施。

此外，在過去一年有余中，國資委全面深化改革領導小組會議還研究審議了完善國有資產管理體制的總體方案、國資委監管的中央企業功能界定分類方案、關于國有資本投資公司試點工作方案、關于發展混合所有制經濟試點工作方案，以及混合所有制企業實行員工持股試點的指導意見等。

相比中央層面長時間的考慮，地方活動更為靈活。例如，頭號地方國資重鎮上海早在2013年底就公布了滬版的國企改革方案。該方案從國資管理、國資布局、國有企業分別確立了目標，涉及國企分類監管、國資流動平臺搭建、股權激勵擴容等20條細則。

值得注意的是，屆時上海已提出逐步提高國有資本收益上繳比例。上海國企領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現，作為追索扣回的“抵押金”。

但中央方面頂層設計未明，導致國企改革過去兩年一直陷入躑躇不前。市場對此不乏猜測和質疑。

“任何國企改革試點都未能形成提供基于市場的激勵和公司治理的國際標準所需要的私有化。”尤其在2015年9月8日公布的《歐盟企業在中國建議書2015/2016》中，這種質疑聲浪愈加高漲：“最近宣布的鐵路及核能領域的合并進一步加劇了歐洲企業的擔憂，即近期不會出現實質性的國有企業改革。國有企業改革仍然會被既得利益左右，可以不遵守《決定》的核心原則。”

不到一周，《指導意見》正式出臺，也許能在一定程度上昭示中國踐行深水區經濟改革的決心。

亮點與突破

風聲從9月6日，國家煙草專賣局召開黨組（擴大）會議流出，該會議傳達學習了《指導意見》。次日，國務院國資委有關人士即出面表示，《指導意見》已經中央審議通過，將于近期正式對外公布。據9月13日，新華社公布的消息，中共中央、國務院已印發《指導意見》。

《中國經濟信息》記者向多家央企處求證，通過獲得的文件梳理，《指導意見》分八大章節三十項內容，前三項內容分別闡述了國企改革的指導思想、基本原則和主要目標，從第二章節起對多個改革方案進行概括性闡述。改革方案包括分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導等內容。

市場一直在翹首以待這份更為詳細的“頂層設計”，具體而言有哪些亮點與突破呢？

推行主動性的、有時間表的總體性產權改革。“舊范式最主要的問題，就是對產權改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問題都是由此衍生。”國務院發展研究中心研究員張文魁對《中國經濟信息》記者說。在他看來，這一輪改革最大的亮點正是，以國家長時期想回避的產權改革為核心。

從反應型、被動式，向靈活型、主動式的產權改革轉變，國家開始按照十八屆三中全會規定的時間節點去設定一個具體時間表。按照文件目標，將于2020年在國有企業關鍵性領域取得階段性成果，國有企業公司制改革基本完成。這意味著總體性的產權改革和一攬子重組將在五年內得以基本完成。

強調“全面推進依法治企”。“以往一切先聽組織安排，董事會很容易被架空。”一位央企人士透露。國企領導的產生，通常由組織部門事先決定，再通知企業，明顯會導致董事會虛設。

一個企業往往裹挾眾多利益相關者，博弈之中，法律約束顯得尤為關鍵。《指導意見》明確了對政府樹立法治觀念的要求，“保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預 ”。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍向《中國經濟信息》記者表達了觀點，“依法治企”的重點應該是，政府要守法，不能干預企業的微觀經營活動與法定權利；國有股東要守法，不能逾越公司治理的規則與程序。類似上述“聽組織的話”的現象，有違《公司法》的精神。

首次踐行國企分類管理。大局早在今年兩會上李克強總理的報告里就定了下來。屆時，李克強總理已經把國企分類改革列為國企改革七項任務的第一位，這是歷史上的第一次。李錦此前接受媒體采訪中也曾多次指出，分類改革是國企改革的基礎和前提。

他將其歸因為利于解決國企長年陷入的“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國企要通過盈利性來保證自己不斷發展壯大，另一方面，又要服務公共目標，常要干些不盈利的事。二元結構與兩難境地相伴相生。endprint

《指導意見》將國企分為商業類與公益類，商業類又分為“充分競爭領域”與特殊領域（關系國家安全、國民經濟命脈的重要領域，主要承擔重大專項任務）。充分競爭領域的國企，“國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股”。

這意味著國有資本可以放棄控股地位，轉而做小股東。但特殊領域的國企，必須“保持國有資本控股地位”。由此可見，國企改革力度大小，首先取決于對特殊領域的界定。

打破雙重角色，雙軌制人員管理。根據《指導意見》，國企管理人員將被劃分為黨管干部和職業經理人兩類。國企領導人既“當官”又“掙錢”角色混淆，社會負效應突出。

意見似乎對國企高管給出選擇：“暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。”即：要么保留行政級別，要么放棄行政級別而成為職業經理人。而身份決定待遇，“對國企領導人實行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法”。

“可能會從2017年之后逐步出現新一輪‘下海潮。”李錦預計。今年年初，央企高管正式實行限薪，聽聞內部已有怨聲。此次意見的用人制度改革再次強調市場化，借以激發國企經營者積極性。改革目的就是要防止國企高管既享受體制內的行政級別，又拿體制外的高薪。

從“管人管事管資本”過渡到“管資本”。《中國經濟信息》記者梳理文件獲悉，意見明確提出“科學界定國有資產出資人監管的邊界，不該管的要依法放權，決不越位”。下一步國家將在國企分類的基礎上，將系統性籌建多個國資投資運營公司（“淡馬錫模式”）作為國企改革重要的平臺。

“從原來的‘國資委-國企變為‘國資委-國有資本投資（運營）公司-國企，由‘國家部委對市場人士轉變為‘資本投資者對市場人士，將國資管理體系增加一個市場化的夾層，有助于國企的‘所有者——經營者關系變得更加純粹和對等。”劉勝軍對此如是分析。以中央匯金公司為例，與國資委相比，它的行為更加市場化、企業化，更能規避行政化干預的風險。

事實上，國有資本投資運營公司并非首次被提及。國家層面，2014年國資委就啟動包括國有資本投資運營公司等“四項改革”試點工作；地方層面，2015年山東啟動組建國有資本投資運營公司試點，初步確定魯信集團和省國有資產投資控股公司作為第一批試點改建成投資運營公司。

業內普遍對此寄予厚望，“一旦監管體制改革取得突破，將對后續改革配套措施產生非常積極的推動作用。”有分析人士說。

又一輪戰略型重組與洗牌。《指導意見》提出“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業與關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性、戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中”。

實際上，國企改革三十余年歷史，每一輪必將淘汰重組一批國企。1997年十五大曾經提出對國企進行戰略性重組，抓大放小，導致國企家數銳減。1997年，全部國有及國有控股企業共有26.2萬戶，到2006年降到11.9萬戶，數量減少了一半以上。2003年國資委成立后，央企數量從196家減少到112家。

安信證券研究報告梳理出四種國企兼并重組類型，在外向型國企重組上，包括“一帶一路走出去”和“高端裝備走出去”兩項戰略下的央企兼并重組；國內方面，包括“淘汰過剩產能”和“提高行業集中度”兩類重組。

盡管大多數學者和業內人士愿意樂觀地分析此輪國企改革的亮點與突破，但也有不少人認為并不解渴。《指導意見》未能化解國企改革的所有迷津，市場的目光更焦急等待著N的出臺，但國企改革暗藏著各方利益博弈，也令他們擔憂。

利益博弈，分權制衡

“這次改革與以往最大的不同之處，在于以往改革是次一級別的改革，沒有從根本上觸及既得利益者，所以阻力相對較小，但這次改革是最高級別的改革，最終要改的可是國資體制。”一位央企內部人士在接受《中國經濟信息》記者采訪時這樣表示。可見，此次國企改革所牽涉的深度和廣度。

改革的難點無非是打破利益固化的藩籬。中國政府在利益博弈中考慮的是如何分權制衡，實現更具廣度和深度的利益協同，并由此激發各類經濟主體的活力。這才是國企改革、及至整個經濟轉型的根本。

工銀國際研究部專家程實認為，圍繞利益這一核心，《指導意見》隱藏的一條主線是：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點，形成“黨盯住國家利益——職業經理層盯住商業利益——國有資本投資經營公司盯住股東利益”的利益協同機制，實現三方力量分權制衡，從而保障國家利益、商業利益和人民利益的共同優化。

值得一提的是，早在《指導意見》和其他配套方案出臺前，2015年6月5日召開的中央全面深化改革領導小組第十三次會議，就提出了兩個保障機制：《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。

在指導意見出臺之前，中央先行出臺防止國有資產流失的意見，李錦認為這體現了穩妥改革，保障先行的“良苦用心”。

既有保守元素也開自由之風。相比于《指導意見》，讓市場和投資人寄予更大希望的，應該是僅十日后，9月24日晚國務院的表態：中國將推動重要行業國有企業的部分私有化。這一天，中央印發的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》明確了對“混合所有制改革”的關注。

國務院表示，中國將推進電力、油氣、電信、軍工以及民用航空等領域的混合所有制改革，甚至表示，國企應通過合資合作、重組、并購和離岸金融引入外資。

“國企與民營企業之間存在分歧和顧慮。這份關于混合所有制改革的意見可以消除一些顧慮，讓民營企業獲得投身進來的信心。”李錦說。

但這份意見也提出明確警告：在關系國家安全的領域以及水資源、糧食、森林、油氣等自然資源領域，要保持國有資本的“絕對控股”地位。

《指導意見》的成效有賴于具體細節的落實，有分析人士表示擔憂：國企高管及其在政府內的“靠山”擁有根深蒂固的政治影響力，是否會松動政府控制的努力？政府將如何在各方利益的博弈中實現真正的分權制衡，從而構建相對平衡的利益協同機制，推進深水區經濟改革尚有待進一步地觀察。endprint