吉林省關(guān)于人參產(chǎn)業(yè)管理的條例及規(guī)定解讀

吉林省關(guān)于人參產(chǎn)業(yè)管理的條例及規(guī)定解讀

2015年3月27日，吉林省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《吉林省人參產(chǎn)業(yè)條例》，并于2015年4月1日起正式實(shí)施。現(xiàn)解讀如下：

一、條例制定的背景

韓國(guó)于1899年建立了韓國(guó)人參公社，1908年制訂并頒布了《高麗參專賣法》，確立了高麗參為國(guó)家制定專賣項(xiàng)目。目前，韓國(guó)人參產(chǎn)業(yè)管理主要遵循《人參產(chǎn)業(yè)法》《食品衛(wèi)生法》和《健康功能食品法》三部法規(guī)。《人參產(chǎn)業(yè)法》包括《人參產(chǎn)業(yè)法施行條例》《人參產(chǎn)業(yè)法施行令》和《人參類產(chǎn)品品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，主要對(duì)人參的種植、初加工、檢驗(yàn)及進(jìn)出口等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；《食品衛(wèi)生法》所指的“食品”是指除藥物外的所有食物，主要是針對(duì)“食品及在加工過(guò)程中產(chǎn)生有害物質(zhì)污染”的衛(wèi)生學(xué)指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，并明確規(guī)定了“人參產(chǎn)品中可溶性人參成分含量每克低于0.8毫克的”均按照食品管理；《健康功能食品法規(guī)》主要對(duì)功能性食品（也稱保健食品）的安全性，提高健康功能食品的品質(zhì)，建立健全健康功能食品的流通銷售等進(jìn)行了規(guī)定。

從韓國(guó)人參產(chǎn)業(yè)法制化管理中可以窺見(jiàn)，人參進(jìn)入食品領(lǐng)域的規(guī)定相當(dāng)寬松。

人參是東北“傳統(tǒng)三寶”之首，既是傳統(tǒng)的中藥材、食品和保健用品，又是我省重要的特色農(nóng)產(chǎn)品，更是傳承百年吉林文化的重要載體。開(kāi)展人參立法，對(duì)于保護(hù)利用人參資源、發(fā)展人參產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

我省是全國(guó)乃至世界的人參主要產(chǎn)區(qū)。近年來(lái)，省委、省政府高度重視人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將發(fā)展人參產(chǎn)業(yè)作為全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)施了人參產(chǎn)業(yè)振興工程。相繼出臺(tái)了《關(guān)于振興人參產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》等一系列產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，制定了《吉林省人參管理辦法》，同時(shí)采取了一系列切實(shí)可行的措施，使人參產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。2010年以來(lái)，人參產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值和鮮參價(jià)格翻了兩番以上，年出口創(chuàng)匯總額增長(zhǎng)近三倍，人參產(chǎn)業(yè)振興取得階段性成果。

但是，從我省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展總的形勢(shì)看，特別是面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的國(guó)際市場(chǎng)，一些嚴(yán)重制約和影響我省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題亟待規(guī)范和解決。一是人參質(zhì)量安全仍然存在隱患。二是對(duì)有限的參地資源管理不夠規(guī)范。三是人參品牌建設(shè)亟待加強(qiáng)。這些問(wèn)題都必須從法制層面給予規(guī)范和解決。因此，制定出臺(tái)本條例是十分必要的。

二、條例草案的制定過(guò)程

為進(jìn)一步加強(qiáng)我省人參產(chǎn)業(yè)的行政、行業(yè)管理，省農(nóng)委2009年開(kāi)始起草《吉林省人參管理辦法》，2011年3月1日經(jīng)省政府頒布實(shí)施。《辦法》的施行對(duì)人參種植、加工和流通等全過(guò)程做出了明確規(guī)定，使我省人參產(chǎn)業(yè)從此納入了規(guī)范化管理軌道，全面提升我省人參產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。但政府規(guī)章實(shí)效期為一年。在《辦法》頒布后，省農(nóng)委就開(kāi)始了人參立法準(zhǔn)備。

根據(jù)省人大、省政府立法計(jì)劃和省人參產(chǎn)業(yè)推進(jìn)工作部署，省農(nóng)委從2012年初，開(kāi)始條例草案的起草工作。起草過(guò)程中，我們會(huì)同省政府法制辦深入撫松、集安、蛟河和延邊等人參主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行立法調(diào)研，與部分人參種植戶、加工和經(jīng)營(yíng)企業(yè)代表進(jìn)行座談，認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。法制辦在審核過(guò)程中，廣泛征求各市（州）政府、長(zhǎng)白山管委會(huì)和省直有關(guān)部門的意見(jiàn)，多次召開(kāi)與省直相關(guān)部門的立法座談會(huì)、意見(jiàn)協(xié)調(diào)會(huì)。為了保證立法質(zhì)量，邀請(qǐng)了部分省政府立法咨詢委員對(duì)草案進(jìn)行論證，還專門征求了省政府法律顧問(wèn)團(tuán)的意見(jiàn)。條例草案于 2013年10月21日經(jīng)省政府第10次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。會(huì)議認(rèn)為，條例草案符合我省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，如能發(fā)布實(shí)施，將對(duì)加強(qiáng)我省人參產(chǎn)業(yè)全面規(guī)范化管理，保護(hù)和有效利用稀缺資源，提升人參產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)進(jìn)行審議。省人大在多次調(diào)研和審議基礎(chǔ)上，于2015年3月27日經(jīng)吉林省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議，通過(guò)了《吉林省人參產(chǎn)業(yè)條例》，自 2015年4月1日起施行。

三、條例草案主要內(nèi)容和需要說(shuō)明的問(wèn)題

《吉林省人參產(chǎn)業(yè)條例》包括總則、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、種植管理、加工和經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)鑒定、產(chǎn)業(yè)扶持、法律責(zé)任和附則，共八章六十四條。

在起草條例草案過(guò)程中，我們始終遵循保護(hù)資源、科學(xué)發(fā)展的原則。立足保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障人體健康與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，立足強(qiáng)化質(zhì)量建設(shè)與促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)人參生產(chǎn)者、消費(fèi)者合法權(quán)益相適應(yīng)，對(duì)部門職責(zé)、產(chǎn)業(yè)布局、種植管理、加工經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)鑒定、產(chǎn)業(yè)扶持和法律責(zé)任等作了全面規(guī)范。

（一）關(guān)于適用范圍

條例草案明確了“在本省行政區(qū)域內(nèi)從事人參種植、加工、經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)、鑒定及其監(jiān)督管理等活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)遵守本條例。用于食品、保健食品、藥品和日化產(chǎn)品的人參及其產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。”

由于人參及其產(chǎn)品涉及食品、保健食品、藥品、日化產(chǎn)品等眾多產(chǎn)品門類和農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、化工等多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，明確規(guī)定條例草案的適用范圍，對(duì)增強(qiáng)條例的針對(duì)性、操作性具有重要意義。

（二）關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我省人參產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷過(guò)大起大落的發(fā)展過(guò)程。總結(jié)國(guó)內(nèi)外人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理經(jīng)驗(yàn)，特別是結(jié)合我省近年來(lái)促進(jìn)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功做法，我們把經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明成熟的政策措施融入到法規(guī)制度中。一是制定人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃管理，明確省人民政府制定全省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，市縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)全省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并組織實(shí)施。二是突出重點(diǎn)區(qū)域，充分發(fā)揮自然地理資源優(yōu)勢(shì)，由省人民政府按照全省人參自然資源稟賦劃定人參種植重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，重點(diǎn)扶持、發(fā)展和管理。三是科學(xué)調(diào)控，對(duì)使用采伐跡地種植人參實(shí)行許可管理。四是強(qiáng)化質(zhì)量安全意識(shí)，加工和經(jīng)營(yíng)人參及其產(chǎn)品，必須符合相關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。五是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)全面發(fā)展。明確省人民政府規(guī)劃建設(shè)人參專業(yè)市場(chǎng)和人參貿(mào)易集散中心，推進(jìn)人參開(kāi)發(fā)與食品餐飲、醫(yī)療保健、美容養(yǎng)生、觀光旅游和長(zhǎng)白山文化等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的人參銷售市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展。

（三）關(guān)于質(zhì)量安全

人參產(chǎn)品質(zhì)量是人參產(chǎn)業(yè)的生命線，振興吉林人參產(chǎn)業(yè)，必須強(qiáng)化人參產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。條例草案結(jié)合我省人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，建立了六個(gè)方面人參產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度。一是明確人參及其產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)規(guī)范，對(duì)人參產(chǎn)地環(huán)境和種植、加工、經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全作了規(guī)定。二是建立可追溯管理制度，明確人參種植、加工、經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)建立管理檔案和臺(tái)賬。三是規(guī)范人參及其產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)制度，明確從事人參種植、加工的法人和其他經(jīng)濟(jì)組織及人參集中貿(mào)易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)人參及其產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行檢驗(yàn)鑒定。四是明確產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門的責(zé)任，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工對(duì)生產(chǎn)、銷售的人參及其產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量抽查檢測(cè)。五是明確人參種植、加工、經(jīng)營(yíng)者對(duì)人參產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體責(zé)任。六是對(duì)人參檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)、人員及其行為作了相關(guān)規(guī)定。

（四）關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶持

當(dāng)前，人參產(chǎn)業(yè)既是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是市場(chǎng)基礎(chǔ)比較薄弱的待培育產(chǎn)業(yè)，發(fā)展人參產(chǎn)業(yè)離不開(kāi)各級(jí)人民政府和社會(huì)各界的支持。對(duì)此，條例草案建立了六個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持機(jī)制。一是財(cái)政支持機(jī)制，明確了省人民政府和人參種植重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的縣級(jí)人民政府對(duì)人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予資金扶持，鼓勵(lì)和支持建立人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資平臺(tái)，發(fā)展人參專業(yè)信貸擔(dān)保，引導(dǎo)人參生產(chǎn)加工企業(yè)以物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)抵押、出資等方式融資。二是金融信貸扶持措施，明確了縣級(jí)以上人民政府鼓勵(lì)和支持發(fā)展人參精深加工產(chǎn)業(yè)，對(duì)龍頭企業(yè)在資金、信貸和保險(xiǎn)等方面給予支持。三是質(zhì)量安全管理，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持推廣、應(yīng)用人參及其產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，開(kāi)展人參及其產(chǎn)品質(zhì)量安全科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)的質(zhì)量安全生產(chǎn)技術(shù)，推行科學(xué)的質(zhì)量安全管理方法。四是科技和政策支持，建立完善人參產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)體系，對(duì)人參科研項(xiàng)目給予重點(diǎn)扶持，鼓勵(lì)和支持科研機(jī)構(gòu)、院校、企業(yè)和個(gè)人研發(fā)推廣新產(chǎn)品、新技術(shù)和新工藝，鼓勵(lì)研制使用優(yōu)質(zhì)種苗、用土、用肥、用藥、用膜、非林地種植和精深加工等新技術(shù)。省人民政府對(duì)科研成果的推廣應(yīng)用給予資金支持。五是市場(chǎng)建設(shè)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)人參市場(chǎng)建設(shè)，完善倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸和信息管理等配套服務(wù)。六是品牌建設(shè)扶持措施，明確了省人民政府扶持人參品牌建設(shè)，通過(guò)高品質(zhì)定位、高質(zhì)量生產(chǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)管理和廣泛宣傳，培育發(fā)展具有地域特色的“長(zhǎng)白山人參”品牌。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持新聞媒體、人參加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)各界宣傳“長(zhǎng)白山人參”文化，推介“長(zhǎng)白山人參”品牌，提升“長(zhǎng)白山人參”品牌知名度。

（五）關(guān)于法律責(zé)任

為了確保法規(guī)的執(zhí)行力，條例草案設(shè)定了違反規(guī)定或不履行法定權(quán)利和義務(wù)的法律責(zé)任，對(duì)違反種植人參用地計(jì)劃、非法出租轉(zhuǎn)讓種植人參用地許可、不實(shí)行林參間作、使用違禁投入品、非法標(biāo)注、標(biāo)簽不規(guī)范和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣產(chǎn)品、出具虛假證明等違法情形，依法設(shè)定了行政處罰。

（華宣）