村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題及對(duì)策探討

武藝

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院貴州貴陽550000）

村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題及對(duì)策探討

武藝

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院貴州貴陽550000）

從我國(guó)村鎮(zhèn)的形成和發(fā)展來看，多數(shù)村鎮(zhèn)是沿公路的兩側(cè)逐漸發(fā)展形成的。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，這種不良的發(fā)展對(duì)村鎮(zhèn)的交通、環(huán)境和安全等產(chǎn)生了極大的干擾，限制了村鎮(zhèn)的健康發(fā)展。本文對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題及對(duì)策進(jìn)行了分析，僅供參考。

村鎮(zhèn)；規(guī)劃；對(duì)策

引言

在建設(shè)社會(huì)主義新村鎮(zhèn)的背景下，村鎮(zhèn)建設(shè)成為了推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。做好村鎮(zhèn)的規(guī)劃，使村鎮(zhèn)資源得到合理的利用，成為了村鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。但是就目前而言，我國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)劃方面存在著多方面的問題，只有制定相應(yīng)的對(duì)策來解決這些問題，才能促進(jìn)我國(guó)村鎮(zhèn)的城市化建設(shè)。

1　村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題

某鎮(zhèn)行政區(qū)劃面積115km2，全鎮(zhèn)轄19個(gè)行政村、77個(gè)自然寨、191個(gè)村民小組，人口23871人，林地面積4338.6km2。該鎮(zhèn)建立了如圖1的規(guī)劃體系，但是該鎮(zhèn)無序的發(fā)展和旅游帶來的車流和人流混亂使得村鎮(zhèn)的衛(wèi)生以及交通狀況不佳，不能有效地發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和總體規(guī)劃的進(jìn)步。

圖1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃體系

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行總體規(guī)劃之前，需要對(duì)該鎮(zhèn)的具體情況進(jìn)行綜合考量，科學(xué)制定發(fā)展戰(zhàn)略、戰(zhàn)略目標(biāo)和階段性的實(shí)施目標(biāo)，確定合理的、具有可操作性的目標(biāo)指標(biāo)體系，如圖2所示。

圖2　村鎮(zhèn)總體規(guī)劃目標(biāo)體系示意圖

1.1統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)

共享現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)劃信息，是村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)。根據(jù)村鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制的需要，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、重要設(shè)施、地形圖、影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖以及相關(guān)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目信息集成到一個(gè)平臺(tái)上，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目組可以通過共享平臺(tái)調(diào)閱資料、反饋信息、討論方案，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源互享。在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃啟動(dòng)之初，預(yù)分解各村鎮(zhèn)總?cè)丝?、村?zhèn)人口、耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地（包括建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)）等控制指標(biāo)，指導(dǎo)村鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制。鎮(zhèn)域總?cè)丝趹?yīng)為行政地域內(nèi)常住人口，常住人口應(yīng)為戶籍、寄住人口數(shù)之和，其發(fā)展預(yù)測(cè)宜按下式計(jì)算：

Q=Q0（1+K）n+P

式中：Q-總?cè)丝陬A(yù)測(cè)數(shù)（人）；Q0-總?cè)丝诂F(xiàn)狀數(shù)（人）；K-規(guī)劃期內(nèi)人口的自然增長(zhǎng)率（%）；P-規(guī)劃期內(nèi)人口的機(jī)械增長(zhǎng)數(shù)（人）；n-規(guī)劃期限（年）。

鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模應(yīng)以該縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃預(yù)測(cè)的數(shù)量為依據(jù)，結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)具體情況進(jìn)行核定；村莊人口規(guī)模應(yīng)在鎮(zhèn)域村體系規(guī)劃中進(jìn)行預(yù)測(cè)。鎮(zhèn)區(qū)人口的現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)和規(guī)劃預(yù)測(cè)，應(yīng)按居住狀況和參與社會(huì)生活的性質(zhì)進(jìn)行分類。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃期內(nèi)的人口分類預(yù)測(cè)，宜按表1的規(guī)定計(jì)算。

表1　人口分類預(yù)測(cè)

1.2統(tǒng)一劃定村鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界

村鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的土地資源，這就對(duì)城市生態(tài)環(huán)境造成了破壞。此外，大部分村鎮(zhèn)缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)村鎮(zhèn)周邊的村莊進(jìn)行整體規(guī)劃改造，村鎮(zhèn)擴(kuò)張往往避讓村莊，優(yōu)先占用沒有拆遷量的農(nóng)用地，導(dǎo)致舊城的城中村改造尚未結(jié)束，新城建設(shè)又產(chǎn)生大量新的城中村，不利于村鎮(zhèn)建設(shè)的集中統(tǒng)一管理。

1.3統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)底線

禁建區(qū)內(nèi)已批和已建的不相容用地村鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定較好地解決了土地利用總體規(guī)劃規(guī)?？刂婆c城鄉(xiāng)規(guī)劃遠(yuǎn)期用地布局之間的矛盾，因此“兩規(guī)”在空間管制上的矛盾主要集中在禁建區(qū)的內(nèi)涵和禁建區(qū)內(nèi)已批、已建項(xiàng)目的處理方面。禁建區(qū)是維系城市生態(tài)安全最根本的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，因此村鎮(zhèn)總體規(guī)劃統(tǒng)一了禁建區(qū)的內(nèi)涵，劃定了完全一致的生態(tài)保護(hù)底線，制定了統(tǒng)一的禁建區(qū)管制規(guī)則。作為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃，需要將生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護(hù)作為重點(diǎn)工作內(nèi)容。需要注意的是，禁建區(qū)是能夠建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、風(fēng)景旅游等，其他建設(shè)項(xiàng)目禁入。

2　當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展的主要問題分析

2.1城市領(lǐng)導(dǎo)村鎮(zhèn)發(fā)展的空間矛盾

由城市來領(lǐng)導(dǎo)和管轄村鎮(zhèn)發(fā)展的主要的空間矛盾在于城鄉(xiāng)之間的利益關(guān)系作為統(tǒng)籌發(fā)展的主要對(duì)象，但實(shí)際上統(tǒng)籌規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和決策都是根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際情況來決定的。由于行政主體是城市，對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的設(shè)計(jì)、實(shí)施和管理必然造成村鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的改變，例如各種土地結(jié)構(gòu)變性、經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，這些變化針對(duì)整體城鄉(xiāng)關(guān)系、城市發(fā)展村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理方面主要矛盾，但是在實(shí)際發(fā)展過程中對(duì)這方面問題需要進(jìn)行綜合考慮，規(guī)劃管理的實(shí)施受到了進(jìn)行規(guī)劃管理的其他因素權(quán)限，這其中所缺乏的就是合理的政策關(guān)系以及機(jī)制銜接。

2.2村鎮(zhèn)土地結(jié)構(gòu)變化

政府對(duì)村鎮(zhèn)土地進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，將不同功能性質(zhì)的土地進(jìn)行合理規(guī)劃，土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型，并且根據(jù)其用途設(shè)置了一套相對(duì)獨(dú)立的垂直土地利用規(guī)劃體系，村鎮(zhèn)規(guī)劃中也涉及了的土地利用方面的內(nèi)容，但是其受到了以下三個(gè)因素的制約：①控制建設(shè)用地總量，實(shí)行耕地保護(hù)制度，耕地需要在總數(shù)保持一定比例，但是村鎮(zhèn)不可能根據(jù)自身情況對(duì)土地進(jìn)行利用；②在村鎮(zhèn)發(fā)展過程中，土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容給予農(nóng)村土地利用一個(gè)合理發(fā)展的空間；③村鎮(zhèn)的上級(jí)政府設(shè)置或改變土地用途、以及設(shè)計(jì)實(shí)施其他規(guī)劃的物質(zhì)載體，這種現(xiàn)象對(duì)于村鎮(zhèn)發(fā)展極為不合理，直接原因就是城市與村鎮(zhèn)之間的利益不均衡，所以城市統(tǒng)籌規(guī)劃公正和公平的利益分配需要確定相應(yīng)的政策關(guān)系和機(jī)制銜接。

2.3村鎮(zhèn)整體規(guī)劃的空間矛盾

在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制中找不到給予村鎮(zhèn)發(fā)展的可控空間，引起了村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展矛盾：①村鎮(zhèn)區(qū)域的面積廣闊，其中村鎮(zhèn)規(guī)劃作為是城市規(guī)劃的核心部分，在實(shí)際過程中村鎮(zhèn)規(guī)劃需要服從并遵照城市的規(guī)劃來設(shè)計(jì)和實(shí)施；②村鎮(zhèn)規(guī)劃中并沒有完全根據(jù)實(shí)際情況需要對(duì)所在區(qū)域進(jìn)行合理規(guī)劃調(diào)整，而且是在規(guī)劃實(shí)現(xiàn)得到過程中，許多規(guī)劃具體項(xiàng)目中受到了多方面的因素的制約，例如資金、審批環(huán)節(jié)和程序等等因素制約；③在規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)時(shí)過程中，尤其是不違背上級(jí)規(guī)劃而且沒有在上級(jí)規(guī)劃中明確規(guī)定的項(xiàng)目時(shí)，需要根據(jù)的相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)、政策支持以及機(jī)制銜接，所以在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制操作中，根據(jù)實(shí)際規(guī)章程序進(jìn)行，但是實(shí)際上大多數(shù)的命令計(jì)劃都是執(zhí)行不到位，原本可以實(shí)施的計(jì)劃項(xiàng)目因各種審批條件或待批時(shí)間原因的推遲，使得原本計(jì)劃進(jìn)度受到影響；④部分村鎮(zhèn)規(guī)劃自主調(diào)整規(guī)劃和新增項(xiàng)目可能有發(fā)展空間，但是由于受到各種因素的制約：例如土地利用困難、資金不足、建設(shè)困難等，這些導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難。

3　解決村鎮(zhèn)建房規(guī)劃問題的對(duì)策研究

3.1加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制實(shí)施來講，村鎮(zhèn)規(guī)劃在這個(gè)設(shè)置政策關(guān)系和機(jī)制銜接中發(fā)揮著巨大的作用，需要整合各個(gè)方面的權(quán)限所屬與各轄區(qū)利益的關(guān)系，例如整合省（自治區(qū)）和省府城市、市（縣）和其中心城（鎮(zhèn)）等重疊空間關(guān)系、整體城鄉(xiāng)分離空間等關(guān)系，但是應(yīng)當(dāng)重視解決城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整體對(duì)象與不同行政級(jí)別的空間的矛盾，這樣才能確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的正常運(yùn)行。

3.2加強(qiáng)土地規(guī)劃

3.2.1強(qiáng)化村鎮(zhèn)土地的監(jiān)察力度

為了保證村鎮(zhèn)土地能夠得到合理的利用，從而實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建房的合理規(guī)劃，政府應(yīng)該強(qiáng)化村鎮(zhèn)土地的監(jiān)察力度。一方面，監(jiān)督管理部門要定期和不定期地進(jìn)行村鎮(zhèn)土地使用的巡回檢查，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地上發(fā)生的違法行為。另一方面，執(zhí)法部門要加大懲處力度，嚴(yán)格處理違規(guī)建房的人員，及時(shí)收回征而未用的土地使用權(quán)限。再者，政府要加強(qiáng)對(duì)土地審批管理人員的監(jiān)督，防止徇情枉法等審批行為的發(fā)生。具體來說，就是土地管理人員在進(jìn)行用地申請(qǐng)審核時(shí)，一定要到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查情況歸入檔案。一旦監(jiān)察管理部門發(fā)現(xiàn)問題，就可以根據(jù)檔案情況進(jìn)行管理人員的懲處。

3.2.2完善村鎮(zhèn)建房管理制度

為了使村鎮(zhèn)建房的規(guī)劃更為合理，應(yīng)該做好村鎮(zhèn)建房管理制度的完善，從而為村鎮(zhèn)土地的使用提供科學(xué)的管理制度。一方面，管理部門要做好當(dāng)?shù)赝恋厥褂们闆r的調(diào)查，從而制定科學(xué)的土地管理計(jì)劃，規(guī)范農(nóng)民的土地使用行為，減少賣地行為的發(fā)生。另一方面，管理部門要根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆课萁ㄔO(shè)情況，做好當(dāng)?shù)胤课萁ㄔO(shè)的規(guī)定，并做好相應(yīng)的宣傳。因?yàn)橹挥羞@樣，才能減少大拆大建情況的發(fā)生，進(jìn)而在保證農(nóng)民基本利益的情況下，完成村鎮(zhèn)房屋建設(shè)的合理規(guī)劃。

3.3完善村鎮(zhèn)空間規(guī)劃

3.3.1樹立區(qū)域動(dòng)態(tài)觀念

村鎮(zhèn)規(guī)劃需要注意區(qū)域的整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立具有針對(duì)性的區(qū)域觀念，在超越鎮(zhèn)域的區(qū)域范圍有效地開展資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)與規(guī)劃，正確引導(dǎo)、合理安排、科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)中心鎮(zhèn)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)要素的合理集聚。具體來說，對(duì)有潛力的村鎮(zhèn)，可以放寬政策，使其充分展現(xiàn)村鎮(zhèn)自身的特色功能，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃的高層次發(fā)展；對(duì)于欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，也要通過強(qiáng)化村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中的村鎮(zhèn)商品生產(chǎn)交換中心的相關(guān)性能來加快相應(yīng)地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

3.3.2突出地方特色

在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，應(yīng)該要注意該地的景觀設(shè)計(jì)規(guī)劃，在尊重本地實(shí)際發(fā)展情況的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀?、歷史、文化等內(nèi)容，創(chuàng)建優(yōu)美、和諧的人居環(huán)境，提高小村鎮(zhèn)的品位。在實(shí)際的村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程中要注重特色設(shè)計(jì)氛圍的具體營(yíng)造，有效規(guī)避村鎮(zhèn)個(gè)性遺失現(xiàn)象出現(xiàn)，通過對(duì)村鎮(zhèn)自然環(huán)境特色的強(qiáng)化與保護(hù)，尤其是對(duì)歷史遺留下來與自然協(xié)調(diào)較好的部分加強(qiáng)保護(hù)，在很大程度上發(fā)揮自然要素的實(shí)際優(yōu)勢(shì)，實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，形成風(fēng)貌獨(dú)特的村鎮(zhèn)景觀。

4　結(jié)束語

村鎮(zhèn)規(guī)劃工作是村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要部分，同時(shí)還關(guān)系著村鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系著群眾自身的利益。通過完善村鎮(zhèn)規(guī)劃制度、提高干部素質(zhì)、加強(qiáng)群眾的積極性和宣傳力度等方法，讓村鎮(zhèn)規(guī)劃從根本上徹底改變村鎮(zhèn)的面貌，從而促進(jìn)城區(qū)和村鎮(zhèn)的和諧發(fā)展。

[1]韋繼學(xué).村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問題及對(duì)策探討——以崇左市江州區(qū)為例[J].廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2011（1）：56～58.

[2]錢阿進(jìn).新農(nóng)村建設(shè)中村莊規(guī)劃存在問題及對(duì)策探討[J].黑龍江科技信息，2010（23）：294.

[3]李彥霖.縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制中的若干問題及對(duì)策探討[J].廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2013（4）：93～96.

TU982.29

A

1673-0038（2015）14-0023-03

2015-3-22

武藝（1982-），男，漢族，貴州貴陽人，工程師，本科，主要從事小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。