土地登記與用途管制的制度關聯性分析：一個系統論的視角

陳利根，黃金升，李 寧

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

土地登記與用途管制的制度關聯性分析：一個系統論的視角

陳利根，黃金升，李 寧

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

研究目的：對土地制度系統中的關鍵制度——土地登記制度與用途管制制度的制度關聯性進行分析，揭示制度關聯性對土地制度演進變革的影響。研究方法：比較研究法與理論模型法。研究結果：（1）土地登記與用途管制在生態用地與耕地保護方面存在明顯交集，且具有不同的表現形式；（2）在不同的場域中，土地登記制度與用途管制的制度關聯性特征不同；（3）土地登記制度與用途管制制度的演進績效性質不同，并且制度關聯性影響其演進。研究結論：制度關聯性影響土地制度的演進或變革，土地制度改革時應當強調土地制度的頂層設計，關注土地登記制度與用途管制制度之間的關聯性。

土地管理；土地登記；用途管制；系統論；制度關聯性

1　引言

長期以來，中國土地產權制度存在諸多問題，特別是集體土地存在產權界定模糊問題最引人關注，而土地確權登記構成了建立完善的土地產權制度的邏輯起點［1］。因此，完善土地登記制度就成為了當前土地制度改革的關鍵環節，是促進土地要素市場化流動的前提條件。然而，土地功能的不可逆性決定了完全依靠市場來配置土地資源、決定土地資源的流向與用途并不能保障土地資源配置的最優化［2］，如基本農田利用的外部性會導致市場機制作用下基本農田配置過小［3］，因此，土地用途管制等相應的宏觀調控制度非常有必要。土地要素需要在市場化取向的自由流動和國家規劃管制的宏觀配置下取得平衡：一方面，需要建立完善的土地登記制度以界定土地產權，促進土地的市場化；另一方面，市場化發展并不意味著政府調控的不在場，特別是對于土地這類外部性極強的資源要素更是如此。土地登記與用途管制以土地的市場化及土地資源的保護為主軸，建立了不可分割的聯系，而當前土地登記制度與用途管制制度的相關研究大多是沿著單一制度展開，缺乏整體性考慮，忽視了制度之間具有的關聯性，這是土地制度研究分析存在的不足。本文擬運用系統論的視角，對兩種制度之間的關聯性展開研究，以期加深對土地登記與用途管制制度的理解，為深化土地制度改革提供有益的啟發。

2　系統論的視角

系統論創始人貝塔朗菲在其專著《一般系統論：基礎、發展和應用》中指出“組合性特征不能用孤立部分的特征來解釋”，只有用“系統所包含的所有組成部分以及它們之間的各種關系”才能說明［4］，而任何制度安排均鑲嵌在整個制度結構中，其適應性效率取決于其他制度安排實現它們功能的完善程度［5］。用系統科學的思想來審視制度就會發現，制度是一個非常復雜的系統［6］。制度具有系統性和結構性，其內部各元素之間具有相關性、涌現性與功能性，在制度研究的過程中，只有將各種具體的制度安排置于制度系統中，分析它們之間的相互聯系和影響，才能進一步提高對于制度的認識［7］。據此，張旭昆［8］研究了制度系統的性質及其對于制度演化變遷的影響，而青木昌彥［9］則是將博弈論引進制度分析中，重點研究了制度之間的依存關系，為制度系統的研究提供了相應的工具支撐。因此，本文將遵循系統論的指導思想，將土地登記制度與用途管制納入一個整體的制度系統中，利用博弈論這一制度分析工具對土地登記與用途管制的制度關聯性進行分析。

3　土地登記與用途管制作用對象劃分

按照《土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。然而，農用地中并不僅僅是只有耕地，還有林地、草地等生態用地。生態用地是指生產性用地和建設性用地以外，以提供環境調節和生物保育等生態服務功能為主要用途，對維持區域生態平衡和持續發展具有重要作用的土地利用類型［10］。隨著生態環境的惡化，對于生態用地的保護日益成為人們關注的焦點。2008年《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》審時度勢地規定了生態用地保護制度，提出了保留住最具生態價值用地的要求，著重強調了生態用地保護的重要性，對《土地管理法》在生態用地保護方面法律規定缺位做了積極回應；此外，十八屆三中全會報告中關于進一步加強生態文明建設的改革方向中，提出了健全自然資源資產產權制度和用途管制制度的要求。因此，除了耕地保護外，對于生態用地的保護也成為了當前土地制度改革中強調的重點。

生態用地與耕地雖同樣隸屬于土地用途分類中的農用地，但無論是從存在的形態上，還是保護目的的角度出發，相應的制度設計是有所區別的，因此，本文將其進行區分，分別以耕地、生態用地為研究對象，以便更好地對土地登記與用途管制制度進行分析。

4　土地登記與用途管制制度的關聯性特征

域（Domain）作為制度分析的基本單元，是指“由參與人集合和參與人在隨后各個時期所面臨的技術上可行的行動集合組成”，域的基本類型包括：“公共資源、交易（經濟交換）、組織、社會交換、政體和一般性組織領域”［9］。從兩種土地制度所處的場域角度觀察，土地登記與用途管制共同圍繞著以土地為載體的公共資源域和交易（經濟交換）域發揮著制度的功能性作用。土地登記的制度功能更多體現在了交易域中，即利用土地登記的產權界定功能維護土地市場交易行為；用途管制的目的更是明確，即在公共資源域中，對可能導致外在經濟或外在不經濟的個人行動進行管制調節（例如，防止公共資源的擁擠現象產生，或激勵提供公共物品、維護公共資源的個人努力）。然而，兩種制度并不是簡單的各自歸屬于其中的一個場域，而是在兩個不同的場域中滲透交織，因此，在不同的場域中，兩種制度有不同的交集狀態，即體現出不同的關聯性特征。

首先，在公共資源域中，公共資源的競爭性、非排他性特征表明，要排除一些潛在的獲益者在技術上是困難的。為避免資源過度損耗、利用效率低下及擁擠現象的產生，必須約束個人在公共資源域中的行動決策集合。土地用途管制制度限定了土地利用者的行動決策集，使公共資源域中的土地得以有序、有效利用。土地登記制度在公共資源域中首先體現出的功能是劃定公共資源的邊界，即將公共資源或是以“俱樂部物品”的形式以地域、行政界線等劃定給固定的參與人集合，或是進一步細化以清晰的產權界限劃定給個人。土地登記制度的產權界定功能同樣也有利于公共資源利用狀況的改善。然而，公共資源產權界定成本高昂，依靠產權界定保護公共資源受到嚴格的成本約束。在土地公共資源域中，土地登記制度發揮制度的功能作用有限。從成本收益的角度分析，對于土地公共資源的保護，用途管制制度相較于土地登記制度的產權界定有較大的制度優勢。因此，兩種制度的作用力大小雖然不同，但方向一致，其中用途管制制度發揮主導作用，土地登記發揮輔助作用，二者體現互補特征。如生態用地的保護以強制性的土地用途管制為主要制度手段，土地登記制度則提供用途管制的基礎制度支持，并通過維護交易功能為政府提供更加多元化的生態用地保護方式。

其次，在以土地為載體的交易域中，土地登記提供的土地產權界定是減少交易費用，促進土地資源要素能夠在市場中自由流動，進而提高土地資源配置效率的基礎。另一方面，市場的盲目性及市場失靈的可能，要求政府在市場運轉過程中提供必要的干預規制，特別是對于土地資源這類外部性極強的要素，應受一定利用條件的約束，才能在市場中流動、交易。因此，在交易域中，土地登記與用途管制是一體兩面，共同維護土地市場的健康發展，促進土地資源要素有序流動的制度組合，二者體現出密切配合的制度互補性。如在耕地保護方面，土地用途管制缺少完善的土地登記制度將無法正常發揮其功能，強制性地將農民束縛在耕地上，只能催生農民突破用途管制的沖動，使管制成本不斷上升；土地登記制度同樣離不開土地用途管制，隨著經濟的發展帶來的土地要素價格的上升，僅僅依靠由于產權穩定能夠促進農民對于耕地的投資并且帶來產出增加的激勵并不能抑制農民農地非農化的沖動。因此，土地登記與用途管制制度缺一不可。

另一方面，制度的變遷與經濟社會背景息息相關。經濟社會發展環境的不同，意味著制度之間的共存關系也會呈現出與背景環境相適應的形態。在過去的30年間，土地租金分享激勵著眾多利益集團對農地產權模糊化的努力以及對農民土地權益的侵蝕［11］，最終形成了農地產權有意的制度模糊，而制度模糊在特定的發展時期卻又是有效率的［12］。這正是飽受爭議的“土地財政”得以形成的制度背景：模糊的土地產權是維持低水平土地征收價格的關鍵因素，而土地用途管制則是抬升土地出讓價格的推手。因此，從這角度出發，土地登記與用途管制制度表現出了一定的互斥性特征，土地登記制度越不完善，用途管制越是能成為地方政府施用的制度工具，在特定的背景環境下，促進經濟的發展。而隨著市場經濟的發展，明晰土地產權的要求日益強烈，從而促進了土地登記制度的完善，地方政府的用途管制力度也應有所收縮調整。 可以借用數學中的圖論工具，用樹狀圖表示二者之間的關聯性（圖1）。

圖1　土地登記與用途管制的制度關聯性表現圖Fig.1 Sketch map for institutional relevance between land registration and use control

5　制度演進績效性質與制度關聯性對土地制度系統的影響

以上從宏觀角度說明了土地登記與土地用途管制制度關聯性在不同場域的特征表現。從微觀角度出發，不同的微觀個體對于同一制度的理解不同，在制度約束下的決策集合也因個體特征有所差異。制度的演進、變遷的目標是促進社會總體福利的增加，實質上是不同個體行動決策集合向一個共有決策集合收縮的過程，最大程度地爭取“一致性同意”的過程。從而，制度的演進績效往往不是帕累托有效的，即一種制度的演進并不能在不損害一部分人的利益，使得至少一個人的境況得到改善。一般情況下，制度的演進為非帕累托改進。土地制度中的土地登記制度與土地用途管制制度的演進，針對不同的土地利用類型體現了不同的非帕累托性質。此外，由于制度關聯性的存在，兩種制度的演進績效更是復雜。土地制度演進的非帕累托性質，形成了支持和反對制度的不同社會群體，并由此展開相關的博弈，而博弈之間的關聯會改變博弈的信息和激勵結構，使某些在關聯之前不可信的策略決策變得可信［9］。土地登記制度和用途管制制度的演進過程，也是雙方的博弈過程。由于用地類型不同有不同的利益群體，可將生態用地保護方面的制度博弈雙方劃定為普通大眾與地方政府，而將耕地保護方面的博弈雙方劃分為農民與地方政府。

為了更好地分析，有如下假定：（1）地方政府及其官員是制度的執行者，但其本身首先是具有經濟理性的“經濟人”。簡而言之，地方政府及其官員施行制度的目的是為了部門利益或個人利益。（2）普通大眾（農民）是制度的感知者，對制度的擁護或反對取決于制度對個人利益的影響。（3）各方對于制度對個人利益的影響有良好的判斷能力，即能根據不同的制度情況獲知利益或福利的損益情況。

5.1土地登記與用途管制的制度演進績效

首先，土地登記制度的完善促進生態用地的承包和合理開發利用，對于承包人是有收益的，而生態用地的合理開發利用不損害其生態服務功能，而且還有利于生態用地的保護，因此對普通大眾而言也是受益的；土地登記制度促進了生態用地的保護，降低了地方政府的維護、管制成本，因此地方政府也是受益的。由此可見，土地登記制度的完善具有帕累托性質。另一方面，土地用途管制制度卻是非帕累托性質。生態用地的用途管制對于普通大眾而言是有益的，保證了生態用地提供生態服務功能的可持續性，而生態用地的用途管制對于地方政府而言卻是很難有利可圖的，除了要支付管制成本外，甚至要犧牲發展地方經濟的機會，因此生態用地的用途管制并不符合地方政府的利益，而是出于中央政府的政策約束不得已而為之。因此，土地制度系統在生態用地保護方面存在一個具有帕累托性質的制度子系統以及一個非帕累托性質的制度子系統。

其次，在耕地保護方面，土地登記制度與用途管制制度演進對于博弈雙方具有不同的績效性質。若只以土地登記制度為對象，完善的土地登記制度，一方面提高農地產權的穩定性，一方面能夠促進農地的流轉，有助于提高農民的財產性收入。因此，完善的土地登記制度的演化是有利于農民的。而土地登記制度的完善對于地方政府是否有利卻有待研究，因為土地登記制度雖然活絡了農地市場，帶來了農民收入水平的提高，有助于彰顯地方政府的政績，但另一方面，土地登記所帶來農民權利意識的覺醒和更加可靠的維權依據，必將造成嚴重依賴土地財政的地方政府在征地過程中付出更多的談判成本和補償款，這是地方政府所不愿意看到的。土地登記制度的演進對于自利型的地方政府而言，可能帶來的是收益的減少。因為，若土地登記制度的完善對博弈雙方是一個帕累托改進的話，政府就有動力去推行完善。然而，卻很少有地方政府主動推進土地登記，因此，本文認為土地登記制度的完善是非帕累托改進，即提高了農民的收益水平，卻降低了自利型政府的收益。土地用途管制制度對于博弈雙方的影響則是相反的，土地用途管制限制了農用地非農化，使農民無法分享到農地非農化的增值收益，而土地用途管制制度卻有利于維護地方政府的土地財政，沒有土地用途管制的制約，農地必將迎合市場的需求進行非農轉用，地方政府“土地財政”的基礎就不復存在了。

5.2土地登記與用途管制的制度關聯性對土地制度系統演進的影響

假定a為不完善的土地登記制度，A為完善的土地登記制度，b為不完善的土地用途管制制度，B為完善的土地用途管制制度。由以上討論可知，在生態用地與耕地保護方面，雖然土地登記制度子系統與用途管制制度子系統是相互關聯的，然而二者之間的關聯性主要體現在土地登記制度對土地用途管制制度演進的影響上，而土地用途管制對土地登記制度的影響并不那么明顯，因此，可先對土地登記制度的演進單獨分析，然后再綜合考慮兩種制度，分析土地登記制度對用途管制制度的影響。兩種制度的博弈過程如圖2、圖3所示。其中，對角線為零表示地方政府與農民或普通大眾未能在統一的制度框架下行事，制度不能發揮應有作用，社會處于一種無序的狀態，制度的效用或帶來的福利最低，因此，任意博弈都存在多重納什均衡。此時，博弈均衡解的出現依賴于雙方的博弈能力。

圖2　土地登記制度演進博弈的收益結構Fig.2 The income structure of land registration system evolution

圖3　制度關聯性影響下用途管制制度演進博弈的收益結構Fig.3 The income structure of land registration system evolution under the infuence of institutional relevance

首先，對土地登記制度的演進進行分析。Q1＞Q2，P1＞P2，表明完善土地登記制度能夠提高人民大眾與地方政府各自的福利水平或收益。因此，博弈雙方能夠比較容易達成合作解，即擁護支持一個完善的土地登記制度。U1＜U2，V1＞V2，表明博弈雙方的收益序是相反的。因此，生態用地與耕地的土地登記活動的開展或許會有不同的進度，前者會更加順暢一些。

其次，對土地用途管制制度的演進進行分析。S1＞S2，R1＜R2，表明土地用途管制制度的完善對于地方政府而言是不利的，因為這意味著地方政府必須嚴格按照制度行事，無法將生態用地轉變用途以發展地方經濟，從而影響地方政府官員的政績考核。土地用途管制制度是由地方政府施行的，因此若大眾的博弈能力小于地方政府，土地用途管制制度就可能維持在不完善的制度均衡上；若普通大眾的博弈能力大于地方政府，通過向上級機關乃至中央政府反映，最終用強制力的手段，要求地方政府實行完善的土地用途管制制度，制度的演進也是會發生的。然而，應當注意到，由于“搭便車”、交易成本的存在，就生態用地的保護而言，人民大眾很難形成統一的行動集團，因此其博弈能力遠不及地方政府。土地用途管制制度演進基本上來自中央政府的決策要求，是一種強制性的制度演進，并不是博弈的結果。

土地用途管制制度與土地登記制度的關聯性表現為：后者促進前者的完善，但在主體功能性制度不完善的前提下，配套制度的完善并不能起到應有作用。因此，有Δ＞α＞0，γ＞β＞0，土地登記制度的完善，能夠降低政府因嚴格執行土地用途管制制度的收益損失，而大眾則得益于生態用地保護帶來的環境改善。因此，這也說明了土地登記對于生態用地保護的重要性。

在耕地保護方面，地方政府在面對土地用途管制時有兩種態度：一是，由于土地用途管制的實施，制約了農地轉用的可能性，但是在規劃法定權威不足的情況下，地方政府卻可以利用規劃權變相予以消解，從而形成“土地財政”的制度基礎，所以地方政府支持土地用途管制；二是，隨著土地用途管制制度的完善，地方政府所能運用的操作空間越來越小，這對于業已形成“土地財政”依賴的地方政府而言，降低了其可能獲得的土地收益。因此，事實上，地方政府偏好于一個不完善的土地用途管制。對農民而言：一方面，完善的土地用途管制遏制了農民農地轉用的沖動，造成了其可能的潛在收益的損失；另一方面，在不完善的土地用途管制之下，由于在與地方政府的博弈過程中存在著信息不對稱的情況，具體體現為制度對雙方的約束力不同，從而農民面臨著農地轉用的潛在收益無法變現或者被剝奪的可能，而農地農用的收益也面臨著政府征收得不到合理補償的風險。因此，農民對土地用途管制的支持情況，依賴于其綜合了風險之后的收益判斷。從而，有X1＜X2，Y1＜Y2以及X1＜X2，Y1＞Y2兩種情況。在X1＜X2，Y1＜Y2情況下，則在一個不完善的土地用途管制之上形成均衡解，此時，要形成管制制度的變遷，需要中央政府強力的干預，至上而下地推動土地用途管制的完善。而在X1＜X2，Y1＞Y2情況下，則有賴于博弈雙方的力量對比，由于政府的博弈力量往往大于農民的力量，因此，同樣可能形成在不完善的土地用途管制上的均衡解。但是，這種情況有農民的支持，有利于中央政府建立完善的土地用途管制制度。

因為土地登記制度對于用途管制制度完善的促進作用，而土地用途管制的完善，會加強原有的收益序，即有ε＜η＜0，ζ＜λ＜0或ε＜η＜0，ζ＞λ＞0。在ε＜η＜0，ζ＜λ＜0情況下，雖然地方政府因為土地登記制度的完善降低了用途管制成本，但是土地確權之后，征地成本卻因為農民權利意識提升而隨之高漲，所以受益面實際上是收窄的。土地登記促進了用途管制的完善，從而農民受到更完善的土地用途管制的限制，一方面增加了其尋找管制漏洞的成本，另一方面也增加了突破管制所面臨懲罰的概率及嚴厲性。因此，存在著政府排斥土地登記制度，而農民對于土地登記的積極性也不高的可能性。而在ε＜η＜0，ζ＞λ＞0情況下，隨著土地用途管制的完善，農民因農地非農化受到嚴厲懲罰的可置信威脅的程度加深，這又反過來鼓勵了農民對土地登記的認同與響應，以取得農地農用的收益。以致博弈的收益情況從X1＜X2，Y1＜Y2向X1+ ε＜ X2+ η，Y1+ ζ＞Y2+ λ轉變，從而降低了制度變遷的阻力和成本。從這里可以看出，土地登記與用途管制制度的演進又是一個相互遞進的過程。

因此，土地制度系統中的兩個制度子系統的演進具有對博弈雙方收益序相反的非帕累托性質，并且兩個制度子系統還存在著一定的關聯性，博弈的形勢也就發生了變化。博弈雙方不僅要考慮每一個制度子系統演進所帶來的利益損失或利益所得，還應當衡量由該制度演進所帶動其關聯制度的演進的利益損失或利益所得，即博弈是在一個整體性的制度系統中進行的。

6　結論

土地制度本身是一個復雜的系統，對某一項具體的土地制度安排的研究分析需要將其置于土地制度系統中，關注制度之間存在的關聯性，關聯性不同的制度的演進或變革具有不同的形式。從宏觀角度出發，在不同的場域中表現為不同關聯性特征，在公共資源域中，二者體現為互補性特征；在交易域中，二者體現為互補性與互斥性共存的特征。而從微觀角度出發，在不同用地類型中，兩種制度的關聯性差異對制度演進具有重要影響。在生態用地保護方面，土地登記與用途管制制度的關聯性特征表現為前者促進后者的完善，但在主體功能性制度（用途管制）不完善的前提下，配套制度（土地登記）的完善并不能起到應有作用。而在耕地保護方面，土地登記制度的完善一方面可能受制于不完善的土地用途管制制度，無法取得廣泛的支持，而另一方面，又構成了土地用途管制進一步完善的制度基礎，并在此過程中相互遞進。

總體而言，土地利用后果的社會性決定了不能將土地等同于一般性財產，既要有產權登記制度通過公示與法律保護等手段推進土地產權的界定與實現，又要有土地用途管制制度對土地產權的用益權能及處分權進行必要的限定以降低土地利用的負外部性損害。從而，土地制度的改進與完善需要強調制度的系統性、整體性，綜合考慮登記制度與用途管制制度的關聯性特征，才能在私人財產權與政府行政權之間取得平衡。雖然，在特定的發展時期，因為通過行政權代替財產權進行土地資源配置也能具有一定的效率水平，所以土地登記制度及用途管制制度的不完善有其存在的現實基礎，然而隨著市場經濟的發展，以及依法治國方針的確立，確權還權成為當務之急。當前，應當強調土地制度的頂層設計，加強土地登記與用途管制的制度互補，在滿足市場經濟對土地產權明晰的需要的同時，有效約束政府的行政權力，將政府權力引導到規范的法制軌道上來。

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）：

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（本文責編：仲濟香）

Institutional Relevance Analysis of Land Registration and Use Control：A Perspective of System Approach

CHEN Li-gen， HUANG Jin-sheng， LI Ning
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to research the institutional relevance between land registration and use control，as well as revealing that how institutional relationship affects the institutional evolution. Comparative study and theoretical model method are adopted. The results show that 1）There are obvious intersection of land registration and use control in ecological land and agricultural land protection， and they have different expression froms. 2）In different domain of land，institutional relevance between land registration and use control has different institutional relevance characteristics. 3）The performance properties of the evolution of land registration and use control is different， and the institutional relevance influences their evolution. The paper concludes that the institutional relevance affects the land institutional evolution， so the land system reform should emphasize the top-down design of land system， and concern about the institutional relevance between land registration and land use control.

land management； land registration； use control； system approach； institutional relevance

F301.2

A

1001-8158（2015）10-0042-07

10.11994/zgtdkx.2015.10.006

2015-05-11

2015-09-13

國家自然科學基金（71273133）；教育部人文社會科學研究一般項目（13YJA630126）。

陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地行政與土地法。E-mail： lgchen@njau.edu.cn

黃金升（1989-），男，福建泉州人，博士研究生。主要研究方向為土地政策分析。E-mail： 2014209015@njau.edu.cn