城鄉統籌視野下的農村規劃實施及管理建議

孔祥春

（陸良縣規劃局 云南 陸良 655600）

城鄉統籌視野下的農村規劃實施及管理建議

孔祥春

（陸良縣規劃局 云南 陸良 655600）

城鄉統籌是一種城鄉互促共進的城市化發展道路，要求農村發展跟上城市的發展進程，這就對新農村的規劃和新農村規劃的實施提出了更高的要求。本文立足于國家城鄉統籌和大力推進新型城市化的背景之下，通過分析影響農村規劃實施的相關因素，結合本地實際情況，從科學規劃、科學管理、建立實施的資金保障等幾個方面探討了新時期農村規劃的實施機制。

城鄉統籌；農村規劃；實施管理

引言

農村空間是人們進行生產和生活的場所，在國土規劃中扮演著相當重要的角色。為實現城鄉統籌發展，推動城鄉一體化進程，必須將農業生產發展、自然環境保護及鄉村空間秩序建立與維護等問題整合起來考慮。新型城市化強調城鄉一體化，要求把新型城市化與社會主義新農村建設結合起來，走城鄉統籌的城市化道路。

1　農村建設規劃的必要性

1.1減少環境污染，促進經濟持續發展

目前，在我國“村村點火、處處冒煙”的現象還比較普遍。在缺乏產業規劃引導的情況下，許多村鎮上了一些規模小、污染重、技術令量低的小工礦業項目。小煤窯、小礦井、小冶煉廠、小化肥廠、小化工廠等“遍地開花”，造成農村環境污染。據估算，我國重金屬污染耕地己經達到3億畝，污水灌溉污染耕地達3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。無序和掠奪性的資源開采方式已經導致了生態破壞和資源日益枯竭，污染了農村環境，破壞了農村資源結構，不利于農村經濟的可持續發展。通過農村合理規劃，可以對農村資源進行合理配置，重新進行資源的整合利用。

1.2有利于促進農村社會發展

目前鄉村的義務教育、社會保障、農村醫療衛生保健、科技進步等問題還沒有得到很好解決，農村基礎設施建設依然滯后，公共服務供給不足，這大大削弱了小城鎮對農村剩余勞動力的吸引力。而有了農村規劃后，農村發展和建設的整體框架明確了，鄉村可以按照規劃的要求有條不紊地進行公共設施建設。便利的生活設施將吸引居民聚集，有利于有線電視、自來水、天然氣等現代生活設施的發展和建設，從而使農民享受到城市居民的物質和文化生活方式。農村規劃還有利于提高農村人口素質，改善醫療衛生條件，促進農村社會的全面發展。

1.3有利于節約資源

在目前沒有進行農村規劃或規劃實施不好的鄉村，耕地被占、水資源浪費、能源利用效率低下的問題普遍存在。將村鎮發展納入農村整體發展的中長期規劃后，政府一方面可抑制許多自發小集鎮的產生，引導生產活動在規劃的產業區進行，引導農民到小城鎮感居民小區內來進行住宅建設，形成良性發展的建設局面，從根本上減少將來的重復建設面，減輕政府拆遷費用支出的負擔量；另一方面，農民逐步被引導到居民小區居住以后，將可成倍節約非農建設用地，使人均擁有土地不再減少，同時還可有效提高集鎮土地的應用價值，讓土地成為集鎮發展的主要融資渠道。

2　目前我國農村規劃實施和管理現狀和存在的問題

當前，國家盡管在法律層次上確定了農村規劃管理的要求，但仍缺乏實施細則。城鄉規劃實施是一個長期的過程，村莊建設更是如此，規劃管理不規范甚至不合法，規劃實施面臨缺乏路徑引導的窘境。具體如下：

2.1規劃缺乏監督機制，管理機構和人員不足

目前，縣鄉財政的窘迫使得鄉鎮級村鎮建設管理機構的生存和發展存在困難。根據相關數據分析可以發現，全國有1/4的鄉鎮都未設立建設管理機構，平均每個建制鎮只有1.36個建設助理員，每個集鎮只有0.83個。這樣薄弱的機構和人員難以勝任繁重的村鎮建設管理工作。此外，在不少地方，行政干預代替規劃工作法定程序，不遵守城鄉規劃約束規定的現象仍存在，違反規劃、盲目建設的現象時有發生，以致造成建設程序混亂和資源浪費，直接阻礙著農村文明程度的提高，制約著城鄉一體化進程的發展和鄉村城鎮化的步伐。

2.2政府對農村建設和發展缺乏目標和統籌規劃

目前，我國農村建設缺乏目標，農民自發建設和發展得不到有效管理。一些地方的交通、鎮建等職能部門沒有遠景發展規劃，對農村的發展不進行專題論證規劃，而是一概唯上；國土部門講“要嚴格控制非農建設用地”，但在實際工作中，既不知哪里要建鎮，也不知哪條道路要拓寬，農民用地只要交足了錢就批；電力、電訊、電視、環保等部門缺乏整體發展意識。還有一些地方政府一味追求政績，大上“村級鎮”，廣修“民心路”。上述各方面原因加劇了地方不批亂建，少批多建，東批西建的無序建設局面。

2.3農村建設規劃的科學性、權威性差

目前，全面、系統、有預見性和權威的農村建設規劃還沒有形成。地方規劃部門的一些規劃不是以科學為基礎，以至于規劃是規劃、建設是建設。在農村建設規劃方面，缺乏有資質的權威規劃機構和資深專家，規劃人才短缺。這使得農村建設還存在一定的盲目性，一些地方甚至出現了歷史文化遺產的開發性破壞。

2.4農村經濟條件和農民收入水平的限制

農村規劃得不到有效地實施，經濟條件的限制是一個非常重要的因素。當前農村的勞動力水平相對比較落后，農村的科學技術發展水平和耕作方式也比較落后，這就對農村的發展產生了影響，導致農村的經濟發展水平相對不高，農民的人均凈收入甚微，而要實現農村規劃，資金需求很高，農民微薄的收入無法滿足這個需求。這就成為了當前農村規劃不能有效實施的一個重要原因。

3　農村規劃和管理的原則與建議

3.1建立管理專職機構，加強部門的綜合協調

對農村建設規劃的編制和實施，涉及多家單位，沒有一個權威性很強的部門進行綜合協調，很難達到預期目的和效果。因此，有必要建立農村規劃建設綜合管理專職機構，行使一定的農村規范建設綜合管理職能。城市規劃部門要確定好城區發展目標，編制好城區中遠期發展規劃，為農村建設規劃的編制提供導向依據。城建部門要拿出本地農村集鎮的建設規劃，對農村中心鎮、鄉級鎮、產業村級鎮的設置數量、規模及地點要有明確的規劃方案和規劃圖紙。計劃發展局、鄉企局、經貿局要搞好工貿產業發展的布局規劃。國土部門要指導鄉村搞好居民小區建設規劃。總之，凡涉及到的職能部門都要拿出各自的農村建設行業規劃，以便整個農村建設規劃的綜合協調，科學編制。具體體系見圖1。

圖1　城鄉統籌下農村規劃體系

3.2統籌規劃要因地制宜，明確發展目標

農村建設規劃的首要問題是目標定位。農村發展的目標定準了，符合地方發展的要求，才能使規劃付諸實施，否則會出現反復修改，難以實施的不良后果。因此，農村建設規劃首先要因地制宜，明確發展目標。不同地方有其具體情況，必須結合本地的交通區位、人口密度、資源特點、產業現狀、市場狀況、城鎮發展狀況、投融資等因素，預測今后幾十年的發展趨勢，從而確定一個中長期發展目標。對主導產業的規劃，要依據本地已有產業的資源、人才、市場優勢和未來新型產業對本地社會經濟發展的趨勢去確定未來主導產業的發展框架。然后根據這些情況來確定目標，確定規劃的內容。

3.3加大宣傳力度，系統規劃科學合理

農村規劃是一項龐大的系統工程，涉及國家、地方、農民各級，需要政府職能部門、各投資主體的配合，沒有一個社會共識，再科學的規劃也難以實現。規劃建設的目的是為了更好地建設，更快地發展，它符合社會發展的方向，符合人民群眾的愿望，體現了區域的文明程度。因此，編制農村建設規劃必須科學規范，確保質量，力求做到預見性、客觀性、實用性。農村建設規劃從定位上科學把握難，從內容上涉及范圍廣，對于地方來說是個新課題，因此必須請權威科研院所或規劃編制權威機構的有資質的專家承擔。農村建設規劃應通過有資質的專業機構和資深專家的考察論證、規劃設計，才能一步到位，得以實施。

3.4建立農村建設規劃專項資金

農村建設規劃工作量大，業務性強，編制費用高。無論要哪個部門獨立承擔，都將無法承受。因此只有由政府解決所需費用，才能變理論為現實，變設想為規劃。首先，要加大國家的財政支持，加強農村基礎設施的建設投入。其次，可以采用金融貸款和引進私人與民間投資相結合的方式，擴大農村建設資金的來源。鼓勵銀行構建金融信貸支撐體系，建立農村資金的良比循環機制，為新農村建設提供銀行金融支撐。同時，吸引人民間或私人投資，并建立一種立足于市場的社會資本利用機制，因勢利導，加強市場化與社會利益和農村公共產品的平衡機制的建立，從多種渠道解決農村建設的資金支撐問題。

4　結語

總之，在城鄉統籌下實行農村管理與規劃的最終目的是實現農村居民和城市居民共同過上小康生活，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件，推進城市化進程與城鄉社會的整體發展。因此，要想推動農村綜合發展，就要堅持以人為本，依靠必要的政策法令予以適當規范，做好農村規劃與管理工作。

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[2]陳樹新.城鄉統籌背景下新農村規劃工作思考[J].城市建設理論研究：電子版，2014（27）：121～122.

[3]金志強.城鄉統籌背景下村鎮建設規劃管理的實踐與思考[J].科技創新與應用，2014（24）：78.

TU982.29

A

1673-0038（2015）18-0172-02

2015-4-15

孔祥春（1969-），男，1995年于原云南工業大學城市規劃與建筑設計專業三年專科畢業，1999年9月參加云南省監理工程師崗位培資格訓并取得崗位資格證，同年12月參加云南省建設廳標準定額處預算資格考試并取得預算執業資格證，2005年7月被認定為施工管理專業中級職稱，2007年參加全國二級建造師考試并取得二級建造師職業資格，主要從事規劃管理工作。