淺議小城鎮建設規劃

黃嘵華

（重慶原創規劃設計有限公司 重慶市 合川區 401520）

淺議小城鎮建設規劃

黃嘵華

（重慶原創規劃設計有限公司 重慶市 合川區 401520）

隨著社會經濟水平的不斷提升，我國城鄉一體化建設呈現出了新的特點。根據十八大報告精神，新型城鎮化是我國經濟增長和社會發展的強大引擎，而中小城鎮又是我國推進城鎮化進程的重要部分，為適應城市化的推進趨勢，中小城鎮的發展需要更多的關注，利用新型城鎮化的發展理念，推動中小城鎮和人中城市協調發展，加快新型城鎮化的進程。可見分析小城鎮建設規劃具有重要的現實意義，值得行業工作者們的關注與研究。本文探討了小城鎮建設規劃的相關內容，具有一定借鑒價值。

城鄉一體化；中小城鎮；規劃；建設

引言

目前，我國中小城鎮處于飛速發展的時期，城鎮化不斷加快，很多地區主要重視經濟的發展，忽視了環境的污染、生態的破壞及資源的嚴重浪費。同時，中小城鎮規劃管理比較落后，城鎮規劃工作滯后于規劃建設管理和城鎮目前建設的需求，跟不上全國大形勢下新型城鎮化的整體建設規劃理念，對于城鎮規劃及管理的投資比較少，致使目前中小城鎮規劃建設及經濟發展出現瓶頸，需尋求適合中小城鎮的發展模式，緊跟新型城鎮化發展的速度。

1　城鎮化建設規劃中出現的問題

1.1規劃缺乏科學性

中小城鎮的規劃編制工作滯后于城鎮建設需要，城鎮的基礎設施規劃滯后于地區經濟增長速度。同時沒有科學有效地進行分區規劃，中小城鎮的公共設施服務半徑小、功能少，服務設施的布局及發展不平衡。中小城鎮的規劃沒有長遠性，缺乏可持續發展的規劃理念。體現在小城鎮與小城鎮，小城鎮與周圍鄉村之間規劃無思路，難以形成分工明確、布局合理的城鎮化體系，城鎮管理缺乏力度，文明程度低、一些地區出現了先建設、后規劃或邊建設、邊規劃的不科學現象，導致城鎮布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設，資源浪費和環境惡化。

1.2經濟發展模式落后

中小城市的經濟發展方式落后，產業結構老化，致使經濟社會發展不協調，如果不能轉變當前的經濟發展模式，不能進入低碳環保的發展階段，將很難跟得上新型城鎮化的發展速度。城鎮規模普遍不大，城鎮吸納功能相對較弱，本土企業無強大優勢，大型企業群沒有形成，重點中心鎮難以發揮其規模效益，土地、人文資源得不到充分發掘。另外，城鎮建設資金投入滯后、在很多地方仍然是單一的投資渠道。各類企業、個人參與投資的很少，在吸收社會資本上缺乏有效的機制，不能調動社會閑散資金投入到小城鎮建設中來。由于大部分城鎮財力、物力薄弱，缺乏穩定的資金來源，基礎設施、配套功能不完善，不能滿足經濟發展要求，資金投入明顯滯后且不能滿足城鎮發展。

1.3城鎮建設與用地矛盾較為突出

我國大部分小城鎮的規劃科學性差，缺乏全局性和長遠性，隨意性和盲目性的成分比較大。制定的規劃不是根據本城鎮的實際情況，而是從其它地區“嫁接”過來的、土地利用結構混亂復雜，較為普遍的問題是工業用地、綠化用地比例失調、生活居住用地、住宅和工業用地、商業布局零亂、工業企業用地和農業用地并存，缺乏合理有效的功能分區。同時，土地流轉較為困難，建設用地調劑受到制約、土地規劃利用沒有很好地與城市總體規劃、城鎮體系規劃相銜接。農村集體土地拆遷缺乏相關法律依據。土地是小城鎮建設最重要的資源，但在小城鎮建設中，用地大都協議出讓，掛牌出讓較少，因而使得市場配置土地資源的基礎性作用還遠沒有得到充分的發揮。圖1為城鎮規模與土地的關系。

圖1　城鎮規模與土地的關系

1.4規劃的綜合功能不配套，保障機制不健全

中小城鎮在規劃中不能很好地結合本地區的經濟能力、社會發展、生態環境，而是只顧眼前和局部利益，因而出現城鎮規劃中功能不齊、配套不全的城鎮設施現象，使得中小城鎮在規劃建設的理念中逐漸失去自己的特色。同時，隨著經濟社會的迅猛發展，我市城鎮社會保障覆蓋面小，實施范圍窄；社會保障基金籌集渠道不暢，基金總體支撐能力不足；養老、醫療保險制度改革亟待完善；社會保障管理體制尚未完全理順；城鎮化住房不能無償去住，農民無購買力。這些不利于城鎮化建設，不能為全體勞動者提供基本生活保障，妨礙了企業經營機制的轉換。

1.5規劃建設管理體制不完善，缺乏有力的監督評價

中小城市的規劃管理部門權力有限，以規劃部門的權限不可能改變城市的不合理建設。從規劃管理上看，小城鎮規劃管理比較混亂，主體不明確，人員素質低。科學合理的小城鎮規劃，理應要求規劃管理工作要科學化、規范化，理應要求從事規劃管理工作的人員要高境界、高素質，但目前狀況并非如此。就全國來講，當前城鎮規劃管理模式小，大部分有三種模式：①鎮管為主。鎮級政府是小城鎮規劃管理的“主角”，市、縣僅是指導而已。這種模式往往是管理水平較低，管理方式粗放，導致規劃缺乏全局性和系統性。②縣管為主。縣級建設主管部門設立專門機構管理小城鎮規劃。這種模式雖使得小城鎮規劃區域整體性強，但往往忽視每個小城鎮的實際，在具體工作指導上以偏概全，不夠深入、細致，實踐性、針對性較差。③縣鄉共管。縣級建設主管部門配備較強的小城鎮規劃管理力量，并對鎮下派管理人員，負責小城鎮規劃的具體落實，鎮級處于配合的地位。這種模式在操作上有難度，工作上時有扯皮的問題。

2　小城鎮建設規劃工作對策的研究

2.1綜合考量，以點帶面搞好規劃

規劃是建設的龍頭，規劃必須要先行。要遵循城鎮化發展規律，按照統一規劃、合理布局、因地制宜、優化環境、綜合開發的原則，編制統一協調的小城鎮發展規劃、要從合理的區域發展的需求角度來提供小城鎮發展的充分供給。以中心城市帶動周邊城市的發展，通過高速公路、地鐵輕軌等交通設施連接大城市和小城鎮。以城市總體規劃為依據，從全新的區域地位出發去思考城鎮發展的定位，對總體規劃和明細規劃及時修正，盡快形成科學完整的規劃體系。合理確定城鎮人口和用地規模，堅持城鎮發展與經濟發展相適應，形成自己的產業優勢。①發展城鎮化工業，立足資源優勢發展工業，合理布局。把發展工業與城鎮化建設結合起來，讓二者共同發展。②發展城鎮化農業，以城鎮為龍頭，培育品牌農業、龍頭企業，以農業產業化促進城鎮化發展，加快推進新型化城鎮建設的步伐。

2.2合理安排小城鎮建設土地資源使用

（1）依靠科學的規劃，做好各類土地規劃的協調與銜接。針對小城鎮土地無序利用現象，其體而言，就是要搞好城鎮體系規劃、小鎮規劃、兩區劃定、土地利用規劃的銜接與協調。

（2）對土地進行分類、分等定級估價工作，使小城鎮土地有償使用合理化、科學化，以達到合理用地、節約耕地的目的。土地管理部門應盡快頒布農用土地分等定級估價技術規范，確保國家土地所有權在經濟上的實現，確保耕地總量動態平衡的實現，在此基礎上建立小城鎮土地等級體系。

（3）完善土地立法。隨著土地使用制度改革的不斷深入，土地立法中仍存在諸多不足、滯后甚至空白現象，在這種情況下應該完善土地交易市場管理，實現陽光交易。完善土地審批制度，加強土地資源集中管理。加強土地審批監督管理，規范權力運行。健全問責制，加大對土地違法行為的處罰力度。圖2為小城鎮土地利用合理性評價指標體系。

2.3嚴格管理，保護生態環境

要依法管理城鎮首先解決環保問題，城鎮建設會影響生態環境，所以在建設中一定要保護好生態，科學發展。加強環境監測，嚴格改擴建工程項目審批。做好上下級政府監督，環保機關垂直監督，從法律和行政上對各級環保部門加大稽查力度，保證城鎮化進程順利進行。

2.4完善小城鎮建設規劃管理體制，強化落實監督評價工作

圖2　小城鎮土地利用合理性評價指標體系

政府領導機構在城鎮化建設中轉變工作作風、政府在城鎮化建設中起著推波助瀾的作用，政府的職能履行好了，城鎮化建設目標就能夠加快實現。政府領導機構要做到：①推進我國城鎮化，必須協調好人民的利益關系，處理好人民內部的各種矛盾和糾紛。②要完善社會公共設施，健全市場就業機制，搞好社會保障服務體系。③要堅持對人民負責的原則，依法行政，做到審慎行使權力，科學民主決策。④要促進社會經濟發展，帶動推進城鎮化建設。⑤要組織和發展教育事業，為城鎮化建設創造公平的教育環境。

3　結語

綜上所述，面對新型城鎮化導向下的中小城鎮的規劃建設，重要的是因地適宜，不能盲目求發展，關鍵是發揮中小城鎮的地區優勢，統籌兼顧，既促進地區的經濟發展，又注重生態環境保護，合理地利用當地環境資源，以達到地區人口、資源、環境及經濟社會的和諧可持續發展。

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[F292]

A

1673-0038（2015）18-0164-02

2015-1-12

黃嘵華（1983-），女，工程師，注冊規劃師，本科，主要從事城市規劃方面的工作。